對(duì)BOT和PFI兩種模式進(jìn)行了比較,從兩種模式產(chǎn)生的歷史背景、基本要求、適用范圍、融資形式及采購(gòu)程序等方面進(jìn)行闡述和分析,并著重說(shuō)明了PFI模式中一些特殊內(nèi)容,以推動(dòng)PFI在我國(guó)的發(fā)展,提高我國(guó)項(xiàng)目管理軟件公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的管理水平。
一、BOT與PFI基本概念
BOT是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來(lái)的一種項(xiàng)目融資和建設(shè)模式,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種方式是指一國(guó)財(cái)團(tuán)或投資人作為項(xiàng)目的發(fā)起人從一個(gè)國(guó)家的政府獲得某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán),然后由其獨(dú)立或聯(lián)合其他方組建項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng),整個(gè)特許期內(nèi)項(xiàng)目公司通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)來(lái)獲得利潤(rùn),并用此利潤(rùn)來(lái)償還債務(wù)。在特許期滿之時(shí),整個(gè)項(xiàng)目由項(xiàng)目公司無(wú)償或以極少的名義價(jià)格移交給東道國(guó)政府。PFI是一種私人融資活動(dòng)。它起源于英國(guó),是在BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新了的公共項(xiàng)目融資模式。政府部門發(fā)起項(xiàng)目,由財(cái)團(tuán)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)—運(yùn)營(yíng),并按事先的規(guī)定提供所需的服務(wù)。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務(wù)的提供方面的參與一樣,政府采用PFI目的在于獲得有效的服務(wù),而并非旨在最終的建筑的所有權(quán)。在PFI下,公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款。在合同結(jié)束時(shí),有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者留給私人部分承包商,或者交回公共部分,取決于原始合同條款規(guī)定。由此可以得出,BOT和PFI在指導(dǎo)思想上的一個(gè)不同之處在于政府著眼點(diǎn)的不同。BOT旨在公共設(shè)施的最終擁有,而PFI在于公共服務(wù)的私人提供。
二、工程項(xiàng)目管理模式BOT和PFl的分析比較
從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對(duì)PPP的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。
1、BOT和PFI項(xiàng)目產(chǎn)生的歷史背景
BOT項(xiàng)目的歷史背景：一戰(zhàn)至二戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府部門來(lái)承擔(dān)。這種模式給各國(guó)政府帶來(lái)了許多負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代末到80年代初,世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐漸發(fā)生變化,赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)迫使一些國(guó)家開始尋求私營(yíng)部門的投資.各國(guó)逐漸重視挖掘私營(yíng)部門的能力和創(chuàng)造性,利用私營(yíng)部門的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種背景下,BOT方式開始在一些國(guó)家得到運(yùn)用和推廣。
PFI項(xiàng)目的歷史背景：PFI產(chǎn)生于英國(guó)。PFI項(xiàng)目并沒(méi)有因?yàn)檎h的交迭而停滯,正相反,工黨政府引入了“公共私人合作關(guān)系”(PPPs)概念。在其近期的政策報(bào)告中指出該概念包括:
1) 完全或部分私有化;
2) 向外發(fā)包給“有風(fēng)險(xiǎn)的私人投資”,它仍然被稱為PFI項(xiàng)目
3)將政府服務(wù)以合作方式售予私人公司。截止到2002年年初,大約500個(gè)PFI合同簽署。對(duì)比BOT項(xiàng)目的國(guó)際適用性,PFI項(xiàng)目更具有一國(guó)性。
從兩種融資模式的歷史背景可以看出，前者是政府為完成投資大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)而政府財(cái)政難以支撐的情況下所做出的一種讓步，用以加快本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步;后者強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是在社會(huì)福利事業(yè)中，采取私人投資可以走出政府預(yù)算的限制。
2、 BOT和PFI項(xiàng)目運(yùn)作方式
BOT與PFI項(xiàng)目的參與各方中存在許多相同或相似的地方。例如在兩個(gè)項(xiàng)目中都存在作為項(xiàng)目的采購(gòu)者的公共部門、項(xiàng)目公司、貸款人、投資人、承包商、運(yùn)營(yíng)公司、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等，并且他們?cè)趦蓚€(gè)項(xiàng)目模式中所扮演的角色本質(zhì)相同。
二者運(yùn)作程序和方式的不同點(diǎn)有：
(1) 公共部門采購(gòu)者與項(xiàng)目公司之間的合同類型不同，BOT項(xiàng)目中是特許權(quán)合同，PFI項(xiàng)目中是服務(wù)合同;
(2) PFI由于是服務(wù)合同，因此項(xiàng)目中一般會(huì)對(duì)設(shè)備管理和維護(hù)的供應(yīng)商提出特別的要求;
(3) PFI項(xiàng)目中，一般會(huì)存在信用評(píng)級(jí)和增級(jí)公司對(duì)項(xiàng)目公司發(fā)行的債券提供信用保證。
BOT模式引入的時(shí)間比較長(zhǎng)，另外因?yàn)锽OT模式最終將基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)移交給政府，問(wèn)題顯得不那么敏感。然而PFI模式將面臨這個(gè)問(wèn)題，因此如何使PFI模式適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情將是研究和討論的熱點(diǎn)。
三、泛普軟件BOT和PFI的應(yīng)用領(lǐng)域
BOT模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。包括發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等。這些項(xiàng)目都是一些投資較大、建設(shè)周期長(zhǎng)和可以自己運(yùn)營(yíng)獲利的項(xiàng)目。
PFI項(xiàng)目非常多樣：大的項(xiàng)目可能來(lái)自國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域如國(guó)防部。例如空對(duì)空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場(chǎng)服務(wù)支持等;小的如公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明，甚至包括公路、監(jiān)獄和醫(yī)院用樓。
PPP的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會(huì)利益最大化，但缺點(diǎn)在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項(xiàng)目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì)最優(yōu)。
盡管PFI項(xiàng)目的各方面還存在這樣或那樣的問(wèn)題，但是這種利用私人資本投資公共事業(yè)的理念，對(duì)于解決我國(guó)財(cái)政不足和社會(huì)福利貧乏方面的問(wèn)題，給出了新的出路。因此問(wèn)題是探討如何將這種理念與我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，找出適合我國(guó)的PFI融資模式。
