施工圖設計審查制度思考（之五）政府本不該審批施工圖設計

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今年1月27日、2月17日，貴報相繼刊發(fā)了“佚名”的《反思施工圖審查制度》（簡稱《思》文）和本報記者李武英的《一出情節(jié)復雜的政策連續(xù)劇》（簡稱《劇》文）兩篇談施工圖審查制度的文章?！端肌肺?，列舉了施工圖審查制度的八大弊端；《劇》文，對政府審批施工圖制度施行10多年走過的歷程作了全面客觀回顧介紹，還提出“歡迎業(yè)界人士繼續(xù)就此問題進行深入探討，……以促使行業(yè)管理制度的完善”，盡行業(yè)資深媒體之責，值得敬佩。

此外，2月17日公布的“住房城鄉(xiāng)建設部行政審批事項公開目錄”，施工圖審批并未列入其中。在此基礎上，我們仔細研究了相關(guān)文件、講話、報道等資料，得出結(jié)論：政府本不該審批施工圖設計，應予盡快廢止。具體看法與建議如下。 現(xiàn)行的行政審批施工圖制度從一開始就走進了誤區(qū)

在新中國建立之后長達50多年（1949-2000）的時間里，行政主管部門并不審查施工圖設計，是由設計單位實行“二校三審、五級把關(guān)”后完成施工圖，靠自身的質(zhì)量保證體系“實行自律管理”來確保設計質(zhì)量的。我國工交等部門的所有專業(yè)設計單位一直到現(xiàn)在都在執(zhí)行這項由原國家建委、國家計委規(guī)定的行之有效的設計審查制度。但2000年1月30日，在建設部組織制定由國務院頒布施行的《建設工程質(zhì)量管理條例》中規(guī)定，“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管門或者其他有關(guān)部門審查”。2000年建設部發(fā)布《建筑工程施工圖設計文件審查暫行辦法》，從此，開啟了政府審批施工圖并強行納入基本建設程序。據(jù)回憶，《建設工程質(zhì)量管理條例》的出臺，主要是為了保證建設工程質(zhì)量，防止工程垮塌等事故的發(fā)生，避免出現(xiàn)“豆腐渣工程”，用意是對的?？僧敃r發(fā)生的橋梁垮塌和出現(xiàn)的“豆腐渣工程”均非設計原因，更不是因為施工圖未經(jīng)行政審批所致。無論從制定審查施工圖制度的出發(fā)點、落腳點、必要性、性質(zhì)、定位，到認定授權(quán)審查機構(gòu)、組織實施，到修訂制度、強化執(zhí)行、實施結(jié)果等方面來看，現(xiàn)行的行政審批施工圖制度從一開始就走進了誤區(qū)，而且越陷越深，是一項不當?shù)男姓徟袨?。不符合國務院《關(guān)于加快行政審批制度改革》的精神，有悖于中央、國務院反復強調(diào)的要“把政府應當管的事管好，堅決擺脫政府不該管也管不好的事”和“對實際上難以有效發(fā)揮作用的行政審批，要堅決予以取消”的要求。

一再堅持行政審批施工圖違背國務院的兩個《決定》

2004年5月19日，《國務院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》，明確規(guī)定“施工圖設計文件審查”被列入“國務院決定改變管理方式、不再作為行政審批、實行自律管理”的目錄。同年7月26日，《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》對建設項目的審批作了明確規(guī)定：僅對政府投資的項目審批項目建議書、可行性研究報告和初步設計。“對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準和備案制”。但與此相悖的是，建設部在同年8月23日，以部令134號頒發(fā)了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》，2013年4月27日，又以住建部令13號發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》。這些《辦法》明確規(guī)定：“國家實行施工圖設計文件審查制度”，“由建設主管部門認定的施工圖審查機構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)，對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內(nèi)容進行審查”等。2012年11月22日，經(jīng)住建部批準，還在行業(yè)協(xié)會下設立了施工圖審查分會，將300多家施工圖審查機構(gòu)吸收為會員。都在強化行政主管部門審批施工圖設計。

今年2月17日住建部公布的“住房城鄉(xiāng)建設部行政審批事項公開目錄”中，施工圖審查項目并未在列。但住建部質(zhì)量司今年的工作要點中還把“宣貫《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》，完善施工圖審查信息系統(tǒng)”等列入其中，無法理解。

對政府審批施工圖設計的反對聲從未間斷

由于政府審批施工圖制度存在無法克服的隱患和嚴重弊端，實施以來反對聲一直未斷。例如：2002年7月31日，由建設部組織的“政府審批專業(yè)工程施工圖問題”專題調(diào)研組，經(jīng)過對華東、東北、北京三地區(qū)32個具有代表性的大院46位院長、22個行業(yè)部門勘察設計協(xié)會秘書長和在京較有代表性的外國公司調(diào)研后，報送給建設部的調(diào)研報告的結(jié)論是：政府完全不應該也沒必要審批施工圖；從2004年10月20日建設部工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司印發(fā)的某司負責人在《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》宣貫會上的講話中得知，國務院行政審批改革領導小組辦公室曾對施工圖審查制度提出過質(zhì)問，但行業(yè)主管部門的領導仍然強調(diào)施工圖審查制度的重要性和必要性，堅持說“我們認準了這項制度是政府監(jiān)管的一個有效手段”；2004年初，全國人大代表、福州市城鄉(xiāng)建設發(fā)展總公司總工程師羅蜀榕，在第十屆全國人大二次會議上，提交了“關(guān)于改進施工圖審查工作的建議”，對施工圖審查的責任主體、審查費用支付和是政府行為還是市場行為等提出質(zhì)疑；2012年9月，吳奕良等編著出版的《縱論中國工程勘察設計咨詢業(yè)的發(fā)展道路》一書，對政府審批施工圖存在的問題進行了全面論述，明確提出應強化設計單位質(zhì)量管理體系，由設計單位自行審查施工圖，政府不應該審批施工圖；2014年1月27日發(fā)表在《建筑時報》上的《思》文，指出施工圖審查制度的八大弊端，提出建立設計單位質(zhì)量責任制，無須再由審圖機構(gòu)保駕護航的意見，等等。上述意見和建議，論理有據(jù)，無不點到政府審批施工圖制度的要害處，即政府本來就不應該審查施工圖，可惜的是一直未能引起行業(yè)行政主管部門決策層的重視，仍舊無視這些呼聲而一意推行。

廢止行政審批施工圖的主要原因和幾點建議

如前所述，審查施工圖設計是設計單位和設計人員的責任，靠自身的質(zhì)量管理體系是可以做得好的。政府審批施工圖，是做了不該管也管不好的事，違背了設計工作客觀規(guī)律，走進了誤區(qū)；違背了國務院的“兩個決定”；有悖于加快行政審批制度改革精神；保護了質(zhì)差的設計單位，削弱破壞了設計單位的質(zhì)量管理體系，為滋生貪腐提供了機會；無法保證施工圖設計單位的知識產(chǎn)權(quán)不受侵害；國際上沒有那個國家的政府，靠其認定授權(quán)成立大量的施工圖審查機構(gòu)，代表政府對全國所有的房屋建筑、市政基礎設施工程施工圖進行審批，少數(shù)國家或地區(qū)也只是對規(guī)劃、消防、環(huán)保等危害社會安全的項目，由有關(guān)行政部門分別委托注冊專業(yè)人士代其咨詢，不向業(yè)主收取費用。發(fā)達國家包括某些政府出資的項目和有的業(yè)主如有需要，會請咨詢機構(gòu)代審設計，那都是業(yè)主行為，而不是政府行為。綜上，應盡快廢止政府審批施工圖制度，現(xiàn)提出幾點建議：第一、建議由國務院責令有關(guān)行政主管部門必須按照前述國務院兩個《決定》的要求，盡快頒發(fā)通知，全面恢復設計單位自主審查施工圖設計制度，取消由行政主管部門認定授權(quán)審查機構(gòu)審查房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計的規(guī)定，撒銷行政主管部門認定授權(quán)的施工圖審查機構(gòu)，少數(shù)經(jīng)過重組加強具備工程咨詢能力的審圖公司，可以改變經(jīng)營內(nèi)容，經(jīng)審查批準轉(zhuǎn)為工程咨詢公司；具有一定條件的審圖公司和設計單位下屬的審圖公司，可通過正常渠道并入有關(guān)設計單位；有設計能力的審圖人員可以到設計單位擇業(yè)。

第二、建議行政主管部門在取消行政審批施工圖規(guī)定的同時，進一步強調(diào)和明確設計單位和設計人員是設計質(zhì)量的保證人和終身責任人，充分發(fā)揮市場競爭機制對提高設計質(zhì)量的促進作用，采取有效措施，進一步加強自律管理，強化設計單位質(zhì)量管理體系，嚴格設計單位自身的設計質(zhì)量審查制度，建立有效的設計質(zhì)量責任制和監(jiān)督考核機制。

第三、鑒于我國工程建設領域的法治建設十分薄弱，如17年前制定的《建筑法》以及相關(guān)的《條例》等法規(guī)，存在諸多嚴重問題，一些必須建立的法律法規(guī)卻長期缺失而無人問津，建議有關(guān)行政主管部門引起髙度重視，對其進行全面清理，提出規(guī)劃，確定時間表，加速制定、修訂和完善我國工程建設法律法規(guī)，充分發(fā)揮法治的引領和推動作用，為深化改革提供法律保障，從根本上解決行業(yè)存在的一系列重大問題。

第四、建議有關(guān)行政主管部門加強市場體制機制建設，改進行政監(jiān)管體制和監(jiān)管方式，以提高施政水平，強化行政監(jiān)管職責。