小議PPP模式的適用和選擇

自《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》出臺，給政府和社會資本合作模式（Public PrivatePartnership，即PPP）明確官方定義以來，PPP模式的適用范圍不斷得到明確。

該通知首次明確提出PPP模式適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。發(fā)改投資 2014 2724號文也明確提出水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目、各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。財建 2015 29號文進(jìn)一步提出城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應(yīng)實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營，道路橋梁可實行建設(shè)施工、養(yǎng)護(hù)管理一體化的經(jīng)營方式等。

結(jié)合筆者多年來在基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域PPP咨詢的實踐來看，PPP模式的適用和選擇主要有5個特點：一是可開展PPP的行業(yè)在不斷擴(kuò)大，從城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理等行業(yè)，已經(jīng)擴(kuò)大到水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等；二是可采用PPP模式的項目主要從便于行業(yè)管理的角度進(jìn)行篩選，對于跨行業(yè)的綜合性項目是否適用存在爭議；三是可采用PPP模式的項目從增量（新建）擴(kuò)展到存量（已建、改擴(kuò)建）及存增一體化項目，存量項目實行PPP可以化解政府債務(wù)，新建項目實行PPP可有效解決未來發(fā)展問題；四是可采用PPP模式的項目從有現(xiàn)金流產(chǎn)生的擴(kuò)展到無現(xiàn)金流產(chǎn)生的，凡是可以采取社會資本投入方式的盡量爭取由社會資本投入；五是可開展PPP的項目從選擇負(fù)責(zé)投融資及運營的社會資本擴(kuò)展到選擇投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營全過程負(fù)責(zé)的社會資本方。

針對前述PPP模式適用和選擇的5個特點，筆者結(jié)合相關(guān)的實踐案例予以淺析。

第一，從我國國情來看，PPP應(yīng)用范圍可以逐漸擴(kuò)大，但不宜一下全面鋪開，尤其是對具體項目更不宜大量鋪開。很多行業(yè)要開展PPP，涉及到制度、管理、體制方面的諸多調(diào)整，很多系統(tǒng)性工作需要同步推進(jìn)，才能保證PPP項目有良好的開始、順利的推進(jìn)和圓滿的結(jié)束。很多地方政府邀請筆者參與PPP項目篩選，幾乎每個部門都會在短時間內(nèi)上報大量項目，為具體負(fù)責(zé)PPP的部門帶來了很多難題，時間緊、任務(wù)重，都來不及做好項目的調(diào)查摸底工作，更別說做好項目識別了。而且很多部門上報的項目，也不管是否具備條件，就要求盡快進(jìn)入實施階段。依據(jù)筆者經(jīng)驗，這些項目即使倉促上馬，后期運作中也不可避免地會面臨很多問題。

第二，對于綜合性項目的PPP運作，注重關(guān)聯(lián)性的同時，不宜跨過多的行業(yè)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推動的污水廠網(wǎng)一體化項目，屬于綜合性項目，雖然涉及污水廠和排水管網(wǎng)，但由于同屬于市政污水行業(yè)，且廠和網(wǎng)的關(guān)聯(lián)本身就很緊密，運作、管理上比較容易。從安徽池州項目的實踐來看，這種廠網(wǎng)一體的安排還是具有較強(qiáng)的可行性和必要性的。而對于很多區(qū)域開發(fā)項目而言，其涉及城市建設(shè)的各個領(lǐng)域，項目眾多且類型差異較大，如果非要把這些項目打捆為一個綜合性項目，則無疑顯著加大了“系統(tǒng)性風(fēng)險”，以往的實踐表明，這樣的項目少有成功，即使有個別成功的案例更多是運氣使然。

第三，存量項目與增量項目可以結(jié)合，但需要具體項目具體分析。這類項目的操作中既包含存量TOT，又有增量的BOT。對于一些改擴(kuò)建項目來說，由于先期實施部分已為摸清市場需求及市場測試打下了一定的基礎(chǔ)，因此后期新建項目比較適宜采取存量及增量結(jié)合的模式。但要注意的是，對于那些本身不具備收費機(jī)制或不能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流的存量項目，如果試圖與增量項目結(jié)合，就需要重點研究市場需求了。因為該類項目主要依賴政府的財政付費及補(bǔ)貼機(jī)制。新建項目有施工利潤，而存量項目沒有，如果沒有足夠的現(xiàn)金流保障，就很難成功吸引投資人。

第四，政府支付的保障機(jī)制是決定PPP項目成敗的關(guān)鍵。投資人在選擇是否介入項目時，一個很重要的指標(biāo)就是項目的現(xiàn)金流。一個項目自身可以沒有現(xiàn)金流或者項目本身的現(xiàn)金流不足以覆蓋成本，但如果政府能夠為之建立相應(yīng)的支付機(jī)制，也可以解決項目現(xiàn)金流不足的問題。所以政府方選擇PPP項目時，就需要對自己的家底了解清楚，而不能抱著忽悠的心態(tài)做事。

第五，項目涉及的各環(huán)節(jié)都可以交給社會資本去完成，但需要對社會資本是否具備能力做全面考察。單獨一家社會投資人很難具備各環(huán)節(jié)所需的全面能力和經(jīng)驗，如果市場上不存在這樣的投資人，就需要對各環(huán)節(jié)予以拆分，不宜整體納入一個PPP項目的運作中。

當(dāng)前，PPP正在全國如火如荼地展開，如果在實施過程中，不能很好地解決適用和選擇的問題，PPP則有可能會成為一場不理性的“運動”，帶來大量失敗的項目，這對于政府和社會投資人來說都是得不償失的。因此，PPP項目參與方，特別是政府方對于PPP模式的適用性及PPP項目的選擇應(yīng)給予足夠的重視，慎重開展PPP項目。