袁牧：城市設(shè)計要合法化，不要法條化

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城市設(shè)計的法律地位在業(yè)界一直有爭論，對此北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長袁牧認為，城市設(shè)計是城市規(guī)劃與城市中的個體建設(shè)之間的緩沖，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內(nèi)容相銜接，也要跟下層利益主體無限制增加的訴求相銜接。藉此，城市設(shè)計要有合法的地位，但是不能把它法條化。

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院副院長、總規(guī)劃師袁牧

1.城市設(shè)計的本質(zhì)是什么？

城市設(shè)計自上世紀五六十年代從美國開始興起，它是和美國城市的整體規(guī)劃體系和城市管制架構(gòu)相關(guān)聯(lián)的。美國的城市政府實際上是一個小政府，其規(guī)劃內(nèi)容的管控，實施的是有限管理，是通過法律手段實現(xiàn)的，并沒有觸及城市的最細枝末端，而是把末端的空間留給市場去解決。城市規(guī)劃有各種各樣的開發(fā)類型，如政府開發(fā)、地產(chǎn)商開發(fā)、民眾開發(fā)、自發(fā)開發(fā)，以及其他一些團體如宗教團體的開發(fā)，他們要體現(xiàn)自己的利益，就一定會直接跟政府的管控產(chǎn)生各種各樣的矛盾和協(xié)調(diào)，城市設(shè)計就是在這樣的矛盾和協(xié)調(diào)中起到了緩沖的作用。

上世紀八十年代，中國開始引入城市設(shè)計的概念。當時中國的城市規(guī)劃是一套完全非市場化的、以國家計劃為主體、逐步把國家計劃向地方落實的規(guī)劃體系，沒有任何自下而上的內(nèi)容。從資源到資本，再到空間的落地，都是逐級通過行政方式由國家向地方自上而下傳遞的。我們把城市設(shè)計作為一個新事物來看待，但并不知道它能干什么。我們的關(guān)注點集中于最初幾本城市設(shè)計的重要著作中提到的一系列城市表象層面的內(nèi)容，比如外部空間設(shè)計、城市意象設(shè)計、城市風(fēng)貌設(shè)計等，而不是城市內(nèi)在層面的內(nèi)容。我們過分關(guān)注形象和空間，而不關(guān)注社會，也不關(guān)注城市的管制方式，以及如何讓城市真正協(xié)調(diào)、順暢、可持續(xù)的運轉(zhuǎn)。

之后，隨著對城市的理解越來越深，我們逐步了解到城市設(shè)計的內(nèi)在作用。我個人對城市設(shè)計的理解，它是城市規(guī)劃與城市中的個體建設(shè)（如建筑、設(shè)施等）之間的緩沖，起到銜接的作用。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃，在中央政府的主導(dǎo)下，正在經(jīng)歷從管理向治理的轉(zhuǎn)型，未來要讓管理更多地反映市場因素對資源配置的訴求。在這種背景下，機構(gòu)、團體等利益主體在城市中謀求發(fā)展和生存的利益主張，在城市管理、運行過程中都會體現(xiàn)出來，而過去那種完全自上而下的管制措施很難體現(xiàn)和涵蓋。涵蓋不了怎么辦？就要通過一種非法律法規(guī)化、或者非條文化的形式來實現(xiàn)，它既要與城市規(guī)劃的法律法規(guī)等條文化內(nèi)容相銜接，同時也要跟下層利益主體無限制增加的訴求相銜接，這才是城市設(shè)計的本源所在。

2.城市設(shè)計為什么需要合法化？

關(guān)于城市設(shè)計法定化的訴求，在原來的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里，沒有給出城市設(shè)計到底是什么的具體解讀，或者說在法條里沒有完整的定義，所以后來出現(xiàn)的一系列各種各樣的城市設(shè)計，要么以研究的形式出現(xiàn)，要么以導(dǎo)則的形式出現(xiàn)。在這種情況下，它們都不叫法定規(guī)劃。這種法定化的訴求，說明了大部分人的期望：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要重視城市設(shè)計，給城市設(shè)計一個合法的地位；二是在國家對城市規(guī)劃的整套編制和管理辦法中，給城市設(shè)計一個合理、合法的空間。

在我國原有的規(guī)劃編制和管理辦法的制度里，無法給城市設(shè)計一個合理、合法的空間，應(yīng)該如何確保城市設(shè)計的合法地位？首先，我們要尋求未來的城市會采用什么樣的治理方式，從治理方式去反思過去的治理辦法是否正確，進而調(diào)整未來的治理辦法。城市設(shè)計作為一種公共政策，具有相應(yīng)的法理和制度基礎(chǔ)，這種法理基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)是否有偏差？這些偏差如何理順？一旦理順了，就相當于給了它一個法定地位，這也是它尋求合法性的基礎(chǔ)。

第二，現(xiàn)在城市倡導(dǎo)多規(guī)合一、一張藍圖執(zhí)行到底，這說明對于一個城市，存在著最合理的、成本最低的、滿足大多數(shù)訴求的管理目標和辦法。這種辦法一定不再是過去那種單純的城市規(guī)劃編制和管理辦法規(guī)定的條目所能夠控制得了的，而應(yīng)當是解決一系列復(fù)雜問題的辦法匯總，它可能會有一個逐漸復(fù)雜化的過程，但在復(fù)雜化的過程中，能尋求到一種簡化或者說有條理的方式來解決一系列的復(fù)雜問題。城市設(shè)計有條件也有可能，成為這種辦法匯總中的一種有效的辦法機制，這是它的第二個可能的出路。

3.城市設(shè)計要合法化，但不應(yīng)法條化

我并不贊同把城市設(shè)計附庸于某一個現(xiàn)有的法定規(guī)劃，作為法定規(guī)劃的一個附屬產(chǎn)品，比如現(xiàn)在很多地方都把城市設(shè)計作為總規(guī)和控規(guī)的一部分內(nèi)容。以總規(guī)來講，我們現(xiàn)在一再詬病總規(guī)越來越龐大，做的東西越來越多，但實際上管理的權(quán)限越來越小，對于城市的指導(dǎo)作用越來越低。在這種情況下，應(yīng)當適度地簡化總規(guī)，讓總規(guī)的目標更明確、內(nèi)容更清晰，才能更有條理、有實效地指導(dǎo)城市的總體發(fā)展。對控規(guī)來說，作為一類地方性法規(guī)，控規(guī)應(yīng)當適度寬泛，留有一定的彈性，而不要把過多的內(nèi)容編入。法規(guī)的寬泛性越大，所能指導(dǎo)的就越廣泛。如果把法條定得越細，遇到的困境就越多，無法管理、無法解釋、無法去應(yīng)對的問題就會越來越多。

 “城市設(shè)計”最重要的關(guān)鍵詞是設(shè)計，既然是設(shè)計，就一定帶有很強的非法律能規(guī)范的色彩，并沒有哪一條法律規(guī)定一個畫家必須要畫什么樣的畫、音樂家必須要譜什么樣的曲。所以，我希望在這種情況下，城市設(shè)計能夠適度地獨立于已有的體系之外，城市設(shè)計要有合法的地位，但是不能把它法條化。

4.通過法定機制實現(xiàn)城市設(shè)計的合法化

規(guī)劃作為公共政策，是政府管理機構(gòu)使用的一系列執(zhí)政策略，這種公共策略涉及公共利益，應(yīng)當是有限度的。現(xiàn)在我們政府是事無巨細什么都要管，但事實上如果政府什么都管到了，可能什么都管不好。與其這樣，不如收縮權(quán)限，留給管制和市場一個中間地帶，形成一個通過政府來協(xié)調(diào)各方利益、促進各方參與的機制，我們稱之為協(xié)商機制也好，委員會機制也好，要保證它是法定的。

城市設(shè)計經(jīng)常會討論風(fēng)貌問題。在國外，風(fēng)貌并不由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，而是由《風(fēng)貌法》規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》制定的內(nèi)容是通過政府的強制手段來實現(xiàn)的，比如通過制定法律，來規(guī)定是否允許一個地方進行開發(fā)，而風(fēng)貌并不是通過法律來強制形成，而是通過大家的共識來實現(xiàn)。雖然這種共識一定會產(chǎn)生一種法條、一部法律，但這是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外的另一部法律，我們稱之為《風(fēng)貌法》，在日本被稱之為《城市風(fēng)貌法》?！讹L(fēng)貌法》的形成并不依靠政府的管制機構(gòu)，而是由一個委員會主導(dǎo)，促使政府、開發(fā)者、使用者和整體民眾達成共識，在認識一致的前提下去約束那些想要改變這種共識的人，而不是強制他們必須這么做，這便是通過另一種方式，來實現(xiàn)城市設(shè)計的合法地位。

本人內(nèi)容由北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院提供。