行業(yè)行政管理尚存哪些問題

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

宏觀政策方面存在的主要問題

政府職能改革滯后與市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的矛盾突出。黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。同時要求要加快推進政企分開、正資分開、正事分開、政府與中介組織分開，規(guī)范政府行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預。五年過去了，實踐中政府對企業(yè)的管理內(nèi)容不但沒有減少，反而越來越具體，政府直接管理的內(nèi)容滲透到工程建設領域的各個環(huán)節(jié)，企業(yè)的市場行為越來越少，這不但與市場經(jīng)濟體系建設的方向相悖，也為腐敗提供了體制環(huán)境，為政府的執(zhí)政能力造成巨大壓力。

企業(yè)經(jīng)營市場化與經(jīng)營資源配置行政化的矛盾嚴重制約企業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，施工企業(yè)是最早進入市場經(jīng)營的。企業(yè)的經(jīng)營原則是效益最大化，要做到這一點就要根據(jù)市場的需求有效配置資源。三十年來，施工企業(yè)的資源配置權一直控制在政府的手里（如經(jīng)營要素的配置），造成經(jīng)營和資源配置脫節(jié)，市場的基礎性調(diào)節(jié)作用也就失去意義，也難以實現(xiàn)經(jīng)營效益的最大化，企業(yè)就失去了發(fā)展的基礎。

行業(yè)產(chǎn)能供、需之間的矛盾是市場惡性競爭的根源。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)能的供需關系是由市場來調(diào)節(jié)的。但在我國工程建設領域，市場主體的準入是由政府決定的。由于政府利用行政的手段去決定市場的供需關系，不能滿足市場瞬息萬變的要求，扼殺了市場優(yōu)勝劣汰的功能，致使我國施工企業(yè)大而不強，多而不精，好的不強，劣的不死，整個行業(yè)產(chǎn)能不能隨著市場的變化而調(diào)節(jié)，造成產(chǎn)能嚴重體制性過剩，在沒有有效管理機制的保障的情況下，市場惡性競爭，市場各參與主體方的利益無法保證，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，給國家和人民的生命財產(chǎn)造成巨大損失。

市場經(jīng)濟體系建設與社會信用建設缺失之間的矛盾是市場秩序混亂的主要原因。在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)間沒有競爭關系，政府對生產(chǎn)部門的管理主要依賴行政手段。沒有競爭就沒有市場,也就不存在市場管理的概念。所以，政府缺乏對市場管理的經(jīng)驗。改革開放以來，我國實行了市場經(jīng)濟體制，工程建設行業(yè)的經(jīng)營也進入了市場，市場的參與主體、市場主體的經(jīng)營模式、千姿百態(tài)的市場行為、市場的運行規(guī)則等，都是計劃經(jīng)濟體制下前所未有的，政府繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟的管理理念和手段已不能滿足市場正常運行的需要。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，社會信用體系是市場經(jīng)濟秩序的主要管理手段。由于政府只注重信用能力的控制，不注重信用意愿評價體系的建設，造成市場信用缺失，致使市場參與主體失信成本低，守信成本高。目前工程建設市場的混亂局面，主要是信用建設缺失所致，也是政府不愿退出市場、行政手段管理市場的必然結果。

生產(chǎn)關系不適應生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾阻礙企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。目前施工企業(yè)公有制、私有制和部分公有制基礎上的生產(chǎn)關系并存。不同的生產(chǎn)資料所有制形式的生產(chǎn)關系應該采取不同的管理方式，并設置適合我國生產(chǎn)力發(fā)展水平和文化的生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系動態(tài)調(diào)節(jié)機制，以使生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力的發(fā)展，并促進生產(chǎn)力的發(fā)展。目前施工企業(yè)生產(chǎn)關系的主要內(nèi)容都由政府控制，生產(chǎn)關系不能得到市場、行業(yè)組織的及時調(diào)節(jié)，嚴重的阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的前提是調(diào)整經(jīng)濟結構，對于施工企業(yè)而言，調(diào)整經(jīng)濟結構的前提是調(diào)整業(yè)務經(jīng)營結構，目前政府對施工企業(yè)的資質(zhì)管理模式，嚴重的阻礙了施工企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

工程項目建設管理模式與工程建設行業(yè)生產(chǎn)力水平之間的矛盾亟需解決。建筑法和招標投標法對工程建設各個環(huán)節(jié)可以分別招投標的規(guī)定，在改革開放初期是比較適宜的。但隨著我國工程建設管理、建設內(nèi)容、技術水平的快速提高和工程建設市場體系的不斷完善，分別招標的方法已經(jīng)與國民經(jīng)濟發(fā)展對工程建設管理模式和水平的要求不相適應。由此而產(chǎn)生的管理成本高、責任主體不明確、建設方腐敗等問題層出不窮，從而使經(jīng)濟問題、社會問題和政治問題交織一起，這不但為工程建設的安全量埋下了隱患，也破壞了工程建設行業(yè)的社會形象。

BT建設承包模式?jīng)]有法律保障，施工企業(yè)承擔了政府巨大的隱性債務。BT承包方式是國際上工程建設通用的、已很成熟的模式，已被工程建設行業(yè)普遍認可，近年來在我國政府投資的建設項目中也開始使用。但由于沒有相關的法律法規(guī)保障，拖欠工程款的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是金融危機以來,在國家金融政策調(diào)整和房地產(chǎn)行業(yè)被抑制的影響下，政府已無力償還BT項目投資，投資債務轉嫁到了投資公司和施工企業(yè)，致使施工企業(yè)的經(jīng)營雪上加霜，步履艱難。

政府項目代建模式、代建費不統(tǒng)一、代建公司行為不規(guī)范。政府投資項目實行代建制是投資改革決定中提出的，實施以來取得了建好的成效。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)代建公司性質(zhì)多樣，有的根本不具備代建資格，代建行為不規(guī)范，致使代建過程中以逐利為目的，在建設方和承包商之間索取不正當收益。代建費標準不統(tǒng)一，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)地區(qū)和地區(qū)之間有的相差十幾倍，有的因代建費過低致使代建公司無積極性。目前，代建模式幾乎處于停滯狀態(tài)。

工程總承包模式存在的主要問題

法律法規(guī)體系不完善、不健全，影響了工程總承包的規(guī)范化開展。在工程總承包和項目管理工作中，首先是立法在引導市場進步上存在著一定的缺陷，雖然《建筑法》規(guī)定“提倡對建筑工程實行工程總承包”，但是由于其強制性不夠、可操作性不強而難以實施。建設部出臺的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》和《建設工程項目管理試行辦法》，雖然對推進工程總承包和項目管理具有一定的促進作用，但仍然存在法律效力和實際推進力度不夠的問題。另外，現(xiàn)行工程招投標辦法中，大都是對設計、施工、監(jiān)理等分別進行招投標，沒有專門對工程總承包招投標的規(guī)定。所以客觀上使得這一國際通行且最具競爭力的工程實施組織方式，由于法律法規(guī)和相關配套政策的不完善或缺失，而難以在我國有效推行。

業(yè)主認可程度低，市場發(fā)育不完善。由于法律法規(guī)不完善，再加上業(yè)主對工程總承包和工程項目管理服務的認識不夠或受其他因素的影響，仍然習慣于設計、施工分別招標，導致工程總承包和工程項目管理服務的市場發(fā)育不完善。另外，以政府投資或國有投資為主的重大基礎設施項目沒有發(fā)揮應有的示范表率作用，個別項目業(yè)主甚至受利益驅(qū)動還熱衷于將工程肢解發(fā)包，使得以工程總承包和工程項目管理服務方式實施的工程項目很少。

不少企業(yè)缺乏工程總承包和工程項目管理服務的能力。由于我國一直推行將設計、施工分開的兩階段工程項目建設模式，再加上法律法規(guī)不完善、市場需求嚴重不足，使得不少企業(yè)在組織機構設置、管理體系特別是項目管理體系建設、人才隊伍培養(yǎng)等方面，缺乏工程總承包和工程項目管理服務的綜合能力。即便是2007年建設部出臺了新的工程總承包特級資質(zhì)標準，很對企業(yè)通過努力也取得了工程總承包特級資質(zhì)，但由于沒有多年的培育和積累，不少企業(yè)仍然缺乏工程總承包和工程項目管理服務的能力。

安全質(zhì)量管理存在的主要問題

工程規(guī)劃、立項、設計階段的調(diào)查研究不足，勘測、設計工期短，深度不夠，使預算費用中施工安全風險考慮不足。還有個別工程（如隧道），為降低工程造價，不是根據(jù)勘測資料合理確定安全風險等級，而是人為降低，使得施工階段安全投入不足，增大安全隱患。

工程建設有合理工期，但是實際中工期因“獻禮工程、追求政績”而關門倒排，施工生產(chǎn)資源不能有效配置、合理組織，增加了建設成本，施工單位承擔了很多安全質(zhì)量風險。

行業(yè)基礎標準建設規(guī)劃滯后，且不統(tǒng)一。例如：全國地鐵基建標準存在多種形式，致使大型設備、及后期運行維護不能統(tǒng)一通用，浪費嚴重；龐大的基建市場，不能有效提高國家工業(yè)基礎設備的引進、消化、創(chuàng)新水平，包括大型基建施工配套技術，從而不能為施工安全提供本質(zhì)的安全保障措施。

個人執(zhí)業(yè)資格制度建設存在的問題

我國建筑業(yè)已先后出臺了監(jiān)理工程師、注冊建筑師、注冊結構工程師、建造師等個人執(zhí)業(yè)資格制度，但由于個人執(zhí)業(yè)資格制度建設時間較短，目前仍存在以下問題。

體系框架不科學。由于歷史原因，我國工程建設領域在建立執(zhí)業(yè)資格制度初期，由于缺乏對執(zhí)業(yè)資格制度專業(yè)設置總體框架的研究論證，使得執(zhí)業(yè)資格框架體系不夠科學。首先，部分執(zhí)業(yè)資格的執(zhí)業(yè)范圍存在交叉，如監(jiān)理工程師與注冊建筑師、注冊結構工程師、造價工程師及建造師，由于分別參照了美國、英國、德國和日本等不同國家的專業(yè)設置和管理模式，使得它們的執(zhí)業(yè)范圍存在交叉。其次，業(yè)務范圍相近的執(zhí)業(yè)資格的子專業(yè)劃分不一致。國際上通?？捎梢粋€執(zhí)業(yè)資格獨立完成的工作，在我國則按工程建設階段劃分成了若干個執(zhí)業(yè)資格，如國際上通行的咨詢工程師，我國按工程建設階段劃分為投資咨詢工程師、造價工程師、監(jiān)理工程師等，導致我國工程建設領域某些執(zhí)業(yè)資格在專業(yè)名稱、執(zhí)業(yè)范圍上與國際通行做法缺乏可比性，不利于國際互認。再者，部分執(zhí)業(yè)資格的分級標準不完全符合我國國情，我國的執(zhí)業(yè)資格制度除注冊建筑師、注冊結構工程師和建造師考慮到國內(nèi)專業(yè)技術人員隊伍素質(zhì)狀況不同而分為一級和二級外，其余各專業(yè)均不分級，導致這些專業(yè)都堅持高標準、嚴要求。由于我國專業(yè)技術人員地區(qū)分布不均衡，使得部分省市特別是西部地區(qū)取得執(zhí)業(yè)資格人數(shù)極少，如青海、甘肅，除省會城市外，地級以下城市幾乎沒有注冊執(zhí)業(yè)人員，注冊制度難以實施。

法律法規(guī)不健全。對涉及公眾利益和生命財產(chǎn)安全、對社會和經(jīng)濟發(fā)展影響較大的執(zhí)業(yè)資格，多數(shù)發(fā)達國家和地區(qū)都是通過立法進行管理的。我國也頒布實施了《注冊會計師法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《律師法》、《教師法》等有關個人執(zhí)業(yè)的法律，對規(guī)范個人執(zhí)業(yè)行為提供了法律保障。建筑業(yè)執(zhí)業(yè)資格中，除《注冊建筑師條例》以國務院法規(guī)形式頒布外，其他執(zhí)業(yè)資格一般由原建設部、人事部發(fā)布，法律效力低，難以滿足規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的要求。

關于企業(yè)“走出去”存在的問題

企業(yè)“走出去”面臨著更加復雜的競爭環(huán)境，對我國企業(yè)和政府均提出了更高的要求。與這種更高的要求相比，在企業(yè)“走出去”方面，還存在以下三方面的問題。

施工企業(yè)的國際競爭力不強。一是設計能力、融資能力不高，運作和實施工程總承包、項目管理及帶資承包項目的能力不強，業(yè)務范圍主要集中在工程承包、勞務輸出等低端市場，國際業(yè)務比重偏低；二是行業(yè)商務人才匱乏，國際化經(jīng)驗不足，國際風險防范能力不強；三是管理國際化、勞務本土化水平還有待提高，全球配置資源的能力不強，企業(yè)品牌知名度和美譽度有待提高。

支持企業(yè)“走出去”的國內(nèi)環(huán)境需進一步改善。一是與《對外承包工程條例》配套的有關稅收、信貸、保險、擔保等扶持政策需要補充、完善；二是中國工程建設標準“走出去”步伐滯后、國際化程度不高，已經(jīng)成為制約中國工程建設行業(yè)“走出去”的瓶頸；三是缺少鼓勵國內(nèi)企業(yè)合作的機制，面對國際市場上惡性競爭的能力不強。

對國際建設市場復雜性的認識有待進一步提高。目前，國際政治經(jīng)濟環(huán)境更加復雜，企業(yè)“走出去”面臨的風險更大，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是貿(mào)易保護主義抬頭。許多發(fā)達國家針對我國設置諸多貿(mào)易、投資和技術壁壘。發(fā)展中國家注重資源把控，從政策、稅收、就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等方面對我國企業(yè)投資提出更加嚴格的要求，一些發(fā)達國家還以“中國威脅論”等進行挑撥離間，增加我們開拓國際市場的難度。二是復雜的國際政治和經(jīng)濟形勢導致國別風險加大，一些國家和地區(qū)治安較差，甚至出現(xiàn)武裝沖突，中資企業(yè)人員在境外遭綁架和恐怖襲擊等安全隱患增加。一些國家政權的更迭往往造成經(jīng)濟發(fā)展方向的調(diào)整和利益的再分配，也會改變現(xiàn)有的經(jīng)濟政策，可能引發(fā)政治風險。如2011年以來，北非、中東的一些國家相繼出現(xiàn)了一系列動亂，進入敏感的政治動蕩期，給我國工程承包企業(yè)造成了巨大的負面影響。三是經(jīng)濟環(huán)境的不確定性和復雜性增加。金融危機后，國際資本市場更加復雜多變，加上主要國際貨幣匯率大幅震蕩，導致匯率風險成倍增加。經(jīng)濟刺激計劃所引發(fā)的貨幣超發(fā)和全球經(jīng)濟復蘇的不確定性增強了通脹預期和市場利率，增加了企業(yè)融資成本。近年來，我國企業(yè)“走出去”后遇到挫折和困難，甚至遭受巨大損失，很多囿于缺乏對國際復雜性的認識不足。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第2期     作者：中施企協(xié)）