中國(guó)房改35年回眸

1980年4月2日，鄧小平同志作了關(guān)于住房問(wèn)題的談話(huà)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“談話(huà)”）。他說(shuō)：“關(guān)于住房問(wèn)題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買(mǎi)房屋，也可以自己蓋。不但新屋可以出售，老房也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人們考慮到買(mǎi)房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不愿意買(mǎi)房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來(lái)房租提高了，對(duì)低工資的職工要給予補(bǔ)貼。這些政策要聯(lián)系起來(lái)考慮。建房還可以鼓勵(lì)公私合營(yíng)或民建公助，也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計(jì)，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房，平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同的地區(qū)，不同的居民需要。”

我國(guó)政府和同仁們依據(jù)鄧小平同志的講話(huà)，啟動(dòng)了中國(guó)的房改。到今年4月2日，中國(guó)房改已經(jīng)路途坎坷地走過(guò)了35年。特寫(xiě)出以下回眸和分析意見(jiàn)，與大家共同研討。

一、我國(guó)房改一開(kāi)始就確定了住房商品化的改革方向

（一）確定住房商品化攺革方向的理由

1.對(duì)小平同志談話(huà)的理解。新中國(guó)成立后推行的公房低租金制度（注：這是房改時(shí)對(duì)新中國(guó)成立后住房制度的俗稱(chēng)，并不全面和準(zhǔn)確），由于長(zhǎng)期實(shí)行低工資制和長(zhǎng)期住房供應(yīng)緊缺等特殊原因，沒(méi)有條件進(jìn)行住房買(mǎi)賣(mài)。房改時(shí)沒(méi)有考慮當(dāng)時(shí)的特殊原因，而把它定性為是一種不承認(rèn)住房是商品的制度。對(duì)小平同志談話(huà)中指出住房可以買(mǎi)賣(mài)，人們就理解為是要求改革這種不承認(rèn)住房是商品、不能買(mǎi)賣(mài)的制度，實(shí)行可以買(mǎi)賣(mài)的住房商品化制度。

2.對(duì)我國(guó)當(dāng)年社會(huì)經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)與房改關(guān)系的理解。改革開(kāi)放以后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了一項(xiàng)重大變革。就是把推行多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)先改為商品經(jīng)濟(jì)，然后再改為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)開(kāi)展房改正好與這一項(xiàng)重大變革同時(shí)。既然全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)是商品化和市場(chǎng)化，住房是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，那么推行住房商品化制度，完全是順理成章的事。

（二）確定住房商品化攺革方向存在的問(wèn)題

1.不了解世界各國(guó)住房制度的變遷和走勢(shì)。西方國(guó)家進(jìn)入資本主義社會(huì)以后，長(zhǎng)期實(shí)行的是住房商品化制度。其基本理念是，住房是一種商品，應(yīng)由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)；住房是一種生活用品，應(yīng)由居民自行解決。這種制度也就是一種政府不管廣大居民住房問(wèn)題的制度。這一制度的要害是，廣大中低收入者經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，他們中的許多人如果得不到政府的住房福利支持，很難解決好住房問(wèn)題。因此，西方國(guó)家進(jìn)入資本主義社會(huì)以后，一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市化加快發(fā)展的歷史，也是住房問(wèn)題不斷突顯的歷史。

到了19世紀(jì)，住房問(wèn)題更加突出，并己成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。終于在進(jìn)入20世紀(jì)后，陸續(xù)地在許多國(guó)家取得了以下共識(shí)：住房是一種福利性、社會(huì)性很強(qiáng)的特殊商品（現(xiàn)在則普遍認(rèn)定它是屬于重要福利事業(yè)范疇的特殊商品），此前多年來(lái)對(duì)它推行住房商品化制度，是不斷涌現(xiàn)許多住房問(wèn)題直至“住房災(zāi)難”的主要原因。要徹底解決這一問(wèn)題，必須改革這一舊制度。

于是，從20世紀(jì)初開(kāi)始，許多國(guó)家陸續(xù)通過(guò)房改，摒棄了住房商品化制度，推行一種政府介入、以住房福利為主并與住房商品適當(dāng)結(jié)合的新制度。因?yàn)楦鲊?guó)推行的新制度大同小異，后來(lái)人們把這些新制度統(tǒng)稱(chēng)為現(xiàn)代住房制度。由于現(xiàn)代住房制度能夠有針對(duì)性地消除舊制度存在的弊端，因而推行這一制度的國(guó)家，都取得了解決好廣大居民、特別是中低收入者住房問(wèn)題的顯著成效。

而長(zhǎng)期的閉關(guān)鎖國(guó)，使我們對(duì)國(guó)外的情況毫不了解。因此，直到我國(guó)房改開(kāi)展了30多年時(shí)，還沒(méi)有見(jiàn)到一篇全面介紹國(guó)外住房制度變遷和走勢(shì)的文章。現(xiàn)在看來(lái)，不了解國(guó)外情況，是我國(guó)房改路途坎坷的一條重要原因。

2.不了解世界各國(guó)推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與福利事業(yè)的關(guān)系。有人會(huì)問(wèn)，在推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下推行住房商品化制度有何不妥？現(xiàn)在才知道，在這個(gè)問(wèn)題上，我們?nèi)匀怀粤瞬涣私馔馇榈奶?。進(jìn)入20世紀(jì)以后，西方國(guó)家為了自我完善，提出了要為國(guó)民謀福利的口號(hào)，并陸續(xù)地把住房、醫(yī)療、教育和社會(huì)救濟(jì)（含失業(yè)救濟(jì)）列為應(yīng)由政府辦好的四大福利事業(yè)。這四大福利事業(yè)，決不能任由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須以政府合理的福利支持為主線(xiàn)。這也是許多國(guó)家摒棄住房商品化制度，推行現(xiàn)代住房制度的一條理論依據(jù)。

遺憾的是，我國(guó)推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幾十年來(lái)，還沒(méi)有見(jiàn)到一篇正確處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)福利事業(yè)關(guān)系的文章。在這個(gè)問(wèn)題上不了解外情，很可能是我國(guó)包括住房在內(nèi)，有些福利事業(yè)改革不盡如人意的一條重要原因。

3.對(duì)小平同志談話(huà)的理解有誤。小平同志作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)，每次談話(huà)都要做認(rèn)真的調(diào)查。當(dāng)年的調(diào)查辦法，是選擇幾個(gè)住房問(wèn)題解決得好的國(guó)家，由我駐該國(guó)使館提供該國(guó)的住房制度情況。這些住房問(wèn)題解決得好的國(guó)家都是推行現(xiàn)代住房制度的國(guó)家，因而小平同志講的主要依據(jù)是現(xiàn)代住房制度。

例一，住房商品化的特點(diǎn)是政府不管居民的住房問(wèn)題，而“談話(huà)”一開(kāi)頭就要求我們考慮住房建設(shè)、分配的一系列政策問(wèn)題。這就開(kāi)宗明義地說(shuō)明，“談話(huà)”講的是現(xiàn)代住房制度的要求。例二，現(xiàn)代住房制度對(duì)高收入者和中等（或中低）收入者的住房都可以買(mǎi)賣(mài)，因而小平同志講了住房可以買(mǎi)賣(mài)，它說(shuō)明不僅是住房商品化才可以買(mǎi)賣(mài)住房。因而，小平同志“談話(huà)”也就不能提及現(xiàn)代住房制度問(wèn)題，這就是歷史的局限。但是，“談話(huà)”中也沒(méi)有提住房商品化。當(dāng)年我們?cè)趯W(xué)習(xí)小平同志“談話(huà)”時(shí)，也因?yàn)椴涣私鈬?guó)外的情況，就直截了當(dāng)?shù)匕?ldquo;談話(huà)”中的住房可以買(mǎi)賣(mài)，誤解為小平同志要求我們推行住房商品化制度。

二、我國(guó)房改的第一階段

從1980年至1988年，是我國(guó)房改的第一階段，也稱(chēng)為房改的準(zhǔn)備階段。主要內(nèi)容是：

（一）理論、思想和輿論準(zhǔn)備

在這一階段里，召開(kāi)了多次房改研討會(huì)，學(xué)習(xí)理解鄧小平同志講話(huà)精神，并對(duì)為什么要房改、房改的對(duì)象、房改的難點(diǎn)等問(wèn)題，進(jìn)行了反復(fù)研討。重點(diǎn)有二：一是揭露舊制度的弊端，找出推倒舊制度的理由；二是說(shuō)明要推行住房商品化的理由。同時(shí)，在報(bào)刊上不斷地發(fā)表有關(guān)房改的文章，對(duì)群眾開(kāi)展宣傳，做好統(tǒng)一思想的工作。

（二）試點(diǎn)準(zhǔn)備

當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為，要實(shí)行住房商品化必須完成兩項(xiàng)任務(wù)：一是把公房的低房租提升為商品化房租；二是出售公房使之成為私有的商品房，并依此進(jìn)行試點(diǎn)。主要有：1982年至1984年，我國(guó)先后在常州、鄭州、沙市、四平等城市進(jìn)行了公房全價(jià)出售和公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)。1984年和1985年開(kāi)展了全國(guó)城市住房普查工作以摸清底數(shù)。1985年在一些城市進(jìn)行了住房金融改革試點(diǎn)，例如發(fā)行住房建設(shè)企業(yè)債券等。1986年上海、廣州兩市制定了有償轉(zhuǎn)讓土地的辦法，1987年廣州、深圳兩市率先進(jìn)行了有償轉(zhuǎn)讓土地試點(diǎn)。1987年，在煙臺(tái)、唐山、蚌埠等城市進(jìn)行了公房提租補(bǔ)貼試點(diǎn)。

1984年六屆人大的《政府工作報(bào)告》提出“城市住宅建設(shè)，要進(jìn)一步推行商品化試點(diǎn)，開(kāi)展房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”的要求；1988年七屆人大通過(guò)的憲法修正草案中，明確了土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)仁俏{了試點(diǎn)工作的成果，又是推行土地有償轉(zhuǎn)讓和住房商品化的法律保證。

當(dāng)年一個(gè)試點(diǎn)城市公布了各級(jí)公務(wù)員的住房標(biāo)準(zhǔn)，并聲明在提租補(bǔ)貼試點(diǎn)中要對(duì)超標(biāo)部分收取高房租，從而出現(xiàn)了有的住房超標(biāo)的公務(wù)員提出大房換小房的要求。雖然人數(shù)不多，而且當(dāng)時(shí)僅僅是試點(diǎn)還沒(méi)有來(lái)得及實(shí)施，但卻被媒體渲染，證明試點(diǎn)工作取得了重大成績(jī)。

（三）準(zhǔn)備階段存在的主要問(wèn)題

1.由于不了解國(guó)外住房制度的變遷和走勢(shì)而誤解了小平同志的“談活”，確定了我國(guó)的房改要走住房商品化道路。

2.在行動(dòng)上也直接地不符合小平同志“談話(huà)”的原意。小平同志說(shuō)：將來(lái)房租提高了，對(duì)低工資的職工要給予補(bǔ)貼。這“將來(lái)”二字意義深遠(yuǎn)，出自小平同志的周密思考。其一，當(dāng)時(shí)我國(guó)還在實(shí)行低工資制，缺乏提租的條件。其二，只有廣大職工走出低工資制，才能逐步地像國(guó)外那樣把居民分為高中低三部分收入者，并對(duì)低收入者進(jìn)行房租補(bǔ)貼。

可惜當(dāng)年的房改同仁沒(méi)有認(rèn)真地去學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)小平同志“將來(lái)”二字的深刻含義，而是從心眼里都急著要爭(zhēng)取當(dāng)改革的先鋒，因而急不可耐地去開(kāi)展房改，并確定了對(duì)所有的公房都提租并對(duì)所有的居民（小平同志講的將來(lái)只對(duì)低工資職工補(bǔ)貼，而當(dāng)時(shí)全體職工都在實(shí)行低工資制）都進(jìn)行補(bǔ)貼的改革辦法。這一過(guò)急的行動(dòng)顯然犯了改革“急性病”。

（四）一條比較靠譜的建議而未得支持

在準(zhǔn)備階段中，經(jīng)過(guò)反復(fù)研討，主管房改部門(mén)的同志們認(rèn)識(shí)到，由于公房低租金制度建立在低工資制的基礎(chǔ)上，如要順利改革公房低租金制度，最佳的辦法是把房改和工資改革密切地結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。只要堅(jiān)持實(shí)行這一辦法，十幾年或者二十幾年以后，房租就有可能達(dá)到或接近商品化水平。

事實(shí)上這一辦法并不完善而只是比較靠譜。但它的可取之處在于，提出了不斷提高居民收入與提高房租相結(jié)合的辦法，是一條能夠解決提租不需要補(bǔ)貼、較易行得通的辦法。更重要的是，不斷地提高居民收入，正是解決好住房問(wèn)題的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?？上М?dāng)時(shí)房改沒(méi)有形成大氣候，相關(guān)部門(mén)對(duì)于房改不甚了然，而且兩者結(jié)合進(jìn)行確實(shí)有許多困難。因而當(dāng)房改主管部門(mén)將這一辦法作為建議去征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)時(shí)，令人遺憾地沒(méi)有得到支持。

三、我國(guó)房改的第二階段

從1988年至1998年，是我國(guó)房改的第二階段，也稱(chēng)為全國(guó)展開(kāi)、摸索向住房商品化前進(jìn)的階段。全國(guó)展開(kāi)，就是從少數(shù)城市試點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向全國(guó)各城市都推行房改；摸索前進(jìn)，就是我國(guó)的房改沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循，當(dāng)時(shí)提出的各項(xiàng)房改措施都會(huì)存在著不少缺陷和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，進(jìn)行取舍、修改、補(bǔ)充和完善。例如，當(dāng)時(shí)雖然提出了住房商品化的改革方向，但還提不出改革后要建立什么樣的新住房制度。

（一）以提租補(bǔ)貼為主的第一步

1988年2月25日發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，即11號(hào)文，從而邁開(kāi)了房改逐步向全國(guó)推開(kāi)的步伐。11號(hào)文首先提出房改的目標(biāo)是：“從改革公房低租金入手，將現(xiàn)有的住房實(shí)物福利分配改變?yōu)樽》糠峙湄泿呕鸩綄?shí)現(xiàn)住房商品化。”這里需要指出，11號(hào)文提出的房改住房商品化目標(biāo)，影響了我國(guó)房改的全過(guò)程，而且長(zhǎng)期無(wú)人提出異議。11號(hào)文在明確了商品化改革目標(biāo)后，提出了8條改革措施，即：合理調(diào)整公房租金；確定住房券補(bǔ)貼系數(shù)的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改進(jìn)住房金融體制；稅收優(yōu)惠和加強(qiáng)市場(chǎng)管理。

1991年6月7日發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，即30號(hào)文。在11號(hào)文的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了3條內(nèi)容，即：住房租金新房新制度；住房建設(shè)推行國(guó)家、集體、個(gè)人三方共同投資；多渠道籌集住房資金。

1991年10月17日發(fā)出了《國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》，又補(bǔ)充了4條內(nèi)容，即：住房租金分階段達(dá)到商品化目標(biāo)；房改的基本原則；在提租方面，改行多提少補(bǔ)或小步提租不補(bǔ)，新房先賣(mài)后租，新房新租；推行個(gè)人購(gòu)房抵押貸款。

執(zhí)行中有個(gè)較大的改變——一些城市按11號(hào)文件要求實(shí)施提租補(bǔ)貼辦法，很快發(fā)現(xiàn)提租補(bǔ)貼特別是發(fā)放住房券問(wèn)題太多，很難操作和推行，而公家補(bǔ)貼房租仍然屬于舊制度“一條腿走路”（即只靠城市政府或單位出錢(qián)）的性質(zhì)。因而，在1991年10月房改領(lǐng)導(dǎo)小組的文件中，就把它改為多提少補(bǔ)或小步提租不補(bǔ)貼。實(shí)際各地的執(zhí)行主要采用小步提租不補(bǔ)貼的辦法。小步提租不補(bǔ)貼雖然可避開(kāi)提租需要政府和單位補(bǔ)貼的困難，但因不能以提高工資為基礎(chǔ)，這種“孤軍冒進(jìn)”的辦法也帶來(lái)了增加居民負(fù)擔(dān)的另一困難。執(zhí)行的結(jié)果是，提租的步子越來(lái)越小。面對(duì)房改前進(jìn)步伐嚴(yán)重受挫的情況，人們沒(méi)有去想改革本身有沒(méi)有問(wèn)題，而是從良好的愿望出發(fā)，認(rèn)為“要改革就會(huì)碰到很多困難，提租和出售公房很緩慢就是困難，我們應(yīng)該迎著困難上”。

（二）轉(zhuǎn)向以出售公房為主的第二步

提租補(bǔ)貼嚴(yán)重受挫使人們認(rèn)識(shí)到，如果繼續(xù)堅(jiān)持以公房提租為主的路子，要達(dá)到住房商品化的目標(biāo)將遙遙無(wú)期，必須改弦易轍。最佳的辦法就是將房改以公房提租為主改為以出售公房為主，這是當(dāng)年盛行的“改革遇到紅燈繞道走”的辦法。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的醞釀準(zhǔn)備，1993年11月30日至12月3日召開(kāi)的全國(guó)住房改革會(huì)議討論了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（草案）。這個(gè)草案的一條重要內(nèi)容是，要求把房改的側(cè)重點(diǎn)從公房提租轉(zhuǎn)移到出售公房上。這是因?yàn)椴粌H出售公房也是住房商品化改革的重要內(nèi)容，更重要的是，出售一套公房就減少了一套公房的提租任務(wù)。如果通過(guò)一段時(shí)間的努力，出售完可以出售的公房，也就同時(shí)結(jié)束了這些公房的提租任務(wù)，可謂一舉兩得。剩下少部分沒(méi)有出售的公房就好辦得多。同時(shí)，出售公房邁開(kāi)了大步，反過(guò)來(lái)也會(huì)產(chǎn)生帶動(dòng)公房提租的作用。因此，這一思路得到了絕大多數(shù)與會(huì)代表的贊同。

會(huì)議結(jié)束后的十幾天里，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)新情況：有幾個(gè)城市不等國(guó)務(wù)院頒發(fā)文件，搶先用極低的價(jià)格突擊出售公房。針對(duì)這一新情況，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳迅即在當(dāng)月分別發(fā)出了制止低價(jià)突擊出售公房的通知。這一新情況也使人們發(fā)現(xiàn)這次會(huì)議有一重要疏漏，就是沒(méi)有制定如何確定出售公房?jī)r(jià)格的辦法。沒(méi)有統(tǒng)一的辦法，就無(wú)法衡量出售價(jià)格是高是低。于是，房改領(lǐng)導(dǎo)小組組織力量，一方面抓緊修改文件，一方面抓緊制定出售公房確定價(jià)格的具體辦法。在多方征求意見(jiàn)取得一致后，終于在1994年7月18日發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》即43號(hào)文，同時(shí)發(fā)出出售公房確定售價(jià)的操作辦法。出售公房的價(jià)格較低，主要考慮是當(dāng)時(shí)職工收入尚未脫離低工資的范疇，售價(jià)低才能讓廣大職工買(mǎi)得起“房改房”。以上辦法確實(shí)加快了出售公房的步伐。

43號(hào)文還新增一項(xiàng)重要的房改內(nèi)容，即推行住房公積金。這是從新加坡借鑒來(lái)的辦法。當(dāng)時(shí)人們并不知道，這是一種屬于現(xiàn)代住房制度的住房社會(huì)保障辦法之一，而不屬于住房商品化制度的辦法。

（三）提出推倒舊制度的理由和分析

當(dāng)年人們的思路是，房改必須要有徹底革命的精神，也就是要徹底推翻舊制度、建立新制度。把舊制度建設(shè)的公房全部賣(mài)掉，就是徹底革命的具體體現(xiàn)。因而從房改一開(kāi)始，人們就不斷地尋找舊制度的弊端來(lái)充實(shí)徹底推翻舊制度的理由。因而在確定房改要側(cè)重于出售公房后，就更加給力地尋找舊制度的弊端，以充實(shí)出售公房的理由。現(xiàn)對(duì)當(dāng)年找出的分量最重的四條舊制度弊端作以下分析：

弊端一：每平方米收房租1角6分屬于象征性收費(fèi)，因而舊制度是一種實(shí)物分配制度。其實(shí)，1952年我國(guó)原內(nèi)務(wù)部發(fā)文要求在我國(guó)建立的是一種供應(yīng)公房為主、收取商品房租的制度。后來(lái)，不少人反映在推行低工資制的情況下，收取商品房租居民負(fù)擔(dān)過(guò)重。因而，1957年周恩來(lái)總理在一次報(bào)告中，決定改為收取以租養(yǎng)房的房租（即房租只包括折舊、維護(hù)、管理三項(xiàng)費(fèi)用）。國(guó)家機(jī)關(guān)立即把每平方米房租定為1角6分。從1958年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)極為特殊歷史時(shí)期。從1958年至1978年長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間里，國(guó)家沒(méi)有錢(qián)給廣大職工調(diào)工資，而物價(jià)卻不斷上漲，使得職工低工資的實(shí)際收入不斷下降。最苦的是1958年評(píng)定的二級(jí)工月薪38元，竟然長(zhǎng)達(dá)20年沒(méi)有調(diào)動(dòng)。在那20年里，月房租1角6分當(dāng)然不能調(diào)動(dòng)。當(dāng)年許多二級(jí)工和月薪40多元的三級(jí)工，因生活很艱難而交不上房租，因而將“1角6分以租養(yǎng)房租金20年不動(dòng)”的責(zé)任扣在舊住房制度頭上，并稱(chēng)之“實(shí)物分配制度”是無(wú)道理的。

弊端二：舊制度居民房租承擔(dān)過(guò)少，因而長(zhǎng)期不能解決住房緊缺的問(wèn)題，導(dǎo)致當(dāng)年的城鎮(zhèn)住房困難戶(hù)竟占城市居民的1/3。從1958年至1978年，國(guó)家無(wú)能力上調(diào)廣大職工的低工資，更不可能要求增加居民房租，而中央政府也未曾下?lián)芤还P建設(shè)住房資金，只靠地方政府和各單位千方百計(jì)地籌集建房資金。由于資金短缺，因而也就長(zhǎng)期不能解決住房緊缺的問(wèn)題。這亦與住房制度毫無(wú)關(guān)系。

弊端三：1949年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為10.8平方米，而到1978年竟降至6.7平方米。住房供應(yīng)每況愈下的趨勢(shì)使人們認(rèn)識(shí)到，舊的住房制度已到了非改不可的境地。這里不得不提到1966年至1976年的“十年動(dòng)亂”。其間，人們熱衷于內(nèi)戰(zhàn)和奪權(quán)，根本不去關(guān)心住房建設(shè)。前5年，我國(guó)每年城鎮(zhèn)建設(shè)住房1000多萬(wàn)平方米，后5年也僅僅年均2000多萬(wàn)平方米，確實(shí)少得可憐。房改卻把下滑的原因歸罪于舊的住房制度，并成為徹底推倒舊制度最重要的理由，是一大“寃案”。

弊端四：住房只收象征性的房租是福利分房，因而舊制度是一種住房福利化制度。對(duì)此有四點(diǎn)說(shuō)明：一是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度，職工無(wú)力買(mǎi)房或自行建房，只有靠單位建房來(lái)分。二是由于長(zhǎng)達(dá)20年不調(diào)房租是20年不調(diào)低工資所造成的，這種長(zhǎng)期不調(diào)房租誰(shuí)都不會(huì)承認(rèn)它是住房福利。三是由于當(dāng)年各單位籌資建房十分困難，每次新建一幢住房只能分給部分職工而使得分房十分困難，因而當(dāng)年實(shí)際是“困難分房”而不是福利分房。四是當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積不到10平方米，還有1/3住房困難戶(hù)，使我國(guó)成為世界上住房福利最差的國(guó)家之一。把當(dāng)年福利最差的狀況稱(chēng)之為推行住房福利化制度，只能說(shuō)是天大的笑話(huà)。

以上分析說(shuō)明，房改中列舉的舊制度弊端并據(jù)以提出必須徹底推倒舊制度的論斷，不具備充足理由。其實(shí)，新中國(guó)建立后推行的是一種摒竎舊中國(guó)政府不管居民住房問(wèn)題的住房商品化制度，改為政府要管住房問(wèn)題的現(xiàn)代住房制度。這也是英國(guó)最早推行的現(xiàn)代住房制度模式。英國(guó)的“政府要管”是扎扎實(shí)實(shí)地管，每年政府都下?lián)艹渥愕淖》抠Y金，因而只用了十幾年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的目標(biāo)。我國(guó)的制度雖然是“政府要管”，卻一直資金嚴(yán)重不足，因而無(wú)法解決住房嚴(yán)重短缺的問(wèn)題。英國(guó)最早推行現(xiàn)代住房制度，曾經(jīng)存在政府包攬過(guò)多而居民負(fù)擔(dān)過(guò)少的缺陷。他們隨后曾經(jīng)進(jìn)行了兩次改革以彌補(bǔ)缺陷。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資制，政府必須對(duì)糧食、副食和住房等諸多方面進(jìn)行補(bǔ)貼。英國(guó)居民負(fù)擔(dān)過(guò)少，我國(guó)則是居民無(wú)力負(fù)擔(dān)，兩國(guó)情況截然不同。因此，只能根據(jù)我國(guó)當(dāng)年的實(shí)際情況和發(fā)生的問(wèn)題，提出改進(jìn)、補(bǔ)充以及完善舊住房制度的意見(jiàn)和辦法；斷然提出徹底推倒舊制度的意見(jiàn)，只能推行與舊制度截然相反的住房商品化制度從而走上老路。這才是我國(guó)房改路途坎坷的一條很重要的原因。

（四）新的推動(dòng)力而未予借助

1996年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)人居大會(huì)的宣言中，提出“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)，要求各國(guó)派出副總理級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會(huì)（我國(guó)派鄒家華副總理參會(huì)），并在大會(huì)宣言上簽字對(duì)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)作出莊嚴(yán)承諾。大會(huì)前召開(kāi)了幾次準(zhǔn)備工作會(huì)議，我參加了其中的一次，隨后我又參加了大會(huì)的全過(guò)程。在準(zhǔn)備會(huì)議以及大會(huì)上，我從部分代表發(fā)言中了解到，有些國(guó)家己經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)。因此，人居大會(huì)提出的目標(biāo)要求既是各國(guó)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，又是經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的要求。人居大會(huì)后，我國(guó)黨和政府隨即提出“住有所居”的總目標(biāo)，與聯(lián)合國(guó)的提法屬于同義語(yǔ)。既然當(dāng)年對(duì)聯(lián)合國(guó)的會(huì)議要求作出莊嚴(yán)承諾并提出同義口號(hào)，就應(yīng)借助這一巨大的推動(dòng)力，推動(dòng)我們認(rèn)真地審查房改提的目標(biāo)是否得當(dāng)，是否應(yīng)該把目標(biāo)改為實(shí)現(xiàn)人居大會(huì)“人人享有適當(dāng)住房”的要求。遺憾的是，我們一直把這樣重要的要求束之高閣，在其后發(fā)布的房改文件中，都未再提及總目標(biāo)這個(gè)重大問(wèn)題。當(dāng)然，聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)在幫助我們接觸和認(rèn)識(shí)世界各國(guó)的新住房制度方面，也起到了一定的啟迪作用。

（五）發(fā)揮了重大作用的推動(dòng)力

1996年和1997年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基同志分別在兩次談話(huà)中，提出“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)”的要求。這個(gè)要求不同于聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)的提法，卻符合住房商品化的要求。

1994年國(guó)發(fā)43號(hào)文發(fā)出后，出售公房的步伐比此前有所加快，但仍不夠理想。主要原因如下：一是各單位的住房是前些年含辛茹苦建設(shè)起來(lái)的，要把它賣(mài)掉，人們特別是單位領(lǐng)導(dǎo)的思想很難轉(zhuǎn)過(guò)彎來(lái)。二是把單位的住房都賣(mài)給現(xiàn)在有房的老職工，還有一部分無(wú)房職工怎么辦，今后要新增加職工又怎么辦？三是現(xiàn)在職工住在本單位的大院里，上下班距離很近，有利于工作。如果把大院里的住房都賣(mài)掉，今后需房職工都得到院外去解決住房問(wèn)題，增加上下班距離，于工作十分不利……因?yàn)橛幸陨狭信e的很多問(wèn)題在房改文件中沒(méi)有交代，各單位領(lǐng)導(dǎo)心中無(wú)底、憂(yōu)慮甚多，因而對(duì)出售公房缺乏積極性。這就出現(xiàn)了每年各地在房改文件統(tǒng)一要求下，都能出售一批公房，同時(shí)在每年新建成的住房中，又有一批變成了公房而進(jìn)行單位分配。當(dāng)年許多搞房改同仁們的認(rèn)識(shí)則是，把能出售的公房都出售而實(shí)現(xiàn)住房商品化，是1988年11號(hào)文規(guī)定的房改目標(biāo)和終極任務(wù)。我們應(yīng)堅(jiān)定不移地為實(shí)現(xiàn)這一房改任務(wù)而奮斗。出售完公房后，職工需要住房怎么辦？一句話(huà)，按住房商品化的要求到市場(chǎng)上去買(mǎi)，將來(lái)會(huì)有什么困難和問(wèn)題，現(xiàn)在想不到那樣遠(yuǎn)，到時(shí)總有辦法。

各城市房改同仁在討論朱镕基總理的要求時(shí)認(rèn)為，只有加快出售公房的步伐、實(shí)現(xiàn)住房商品化才能加快住宅建設(shè)。因而1997年，許多城市沒(méi)有等國(guó)務(wù)院出臺(tái)新的房改文件，主動(dòng)采用許多“加快房改步伐”的措施。其中還有好幾個(gè)城市將11號(hào)文提出的逐步將住房實(shí)物福利分配改變?yōu)樽》糠峙湄泿呕囊?，改為立?ldquo;截?cái)嘧》繉?shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化”的“斷然”措施并付諸行動(dòng)。許多城市的積極行動(dòng)，掀起了一個(gè)加快住房商品化步伐的新高潮，并成為把房改推向新階段的強(qiáng)大動(dòng)力。

（六）另一個(gè)新的認(rèn)識(shí)逐步傳播

在開(kāi)展房改的進(jìn)程中，以考查住房問(wèn)題為主要任務(wù)的出訪(fǎng)團(tuán)不斷增加。由于訪(fǎng)問(wèn)對(duì)象多是推行現(xiàn)代住房制度的國(guó)家，總會(huì)帶回來(lái)一些對(duì)這種新住房制度的認(rèn)識(shí)在國(guó)內(nèi)傳播。例如，1992年我與林志群同志聯(lián)名發(fā)表了一篇介紹美國(guó)住房制度的文章，但內(nèi)容只是介紹了該國(guó)的主要做法，連住房分類(lèi)供應(yīng)這個(gè)總名稱(chēng)都沒(méi)提。后來(lái)，我曾兩次出訪(fǎng)美國(guó)，都帶著這篇文章的主要內(nèi)容特別是其中一些不大明白的地方，詢(xún)問(wèn)美國(guó)的專(zhuān)家，從而有了更多理解。加上參加聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)了解到的情況，1997年，我再次發(fā)表了一篇介紹美國(guó)住房制度的文章，宣傳這一住房分類(lèi)供應(yīng)制度的合理性和優(yōu)點(diǎn)，并建議在我國(guó)推行這種住房制度（缺點(diǎn)仍是沒(méi)有說(shuō)明其制度的來(lái)龍去脈）。與此同時(shí)，在討論房改問(wèn)題的會(huì)議上，還有同仁介紹了與美國(guó)住房分類(lèi)供應(yīng)大同小異的新加坡住房分類(lèi)模式等。這都說(shuō)明向國(guó)內(nèi)介紹國(guó)外住房分類(lèi)供應(yīng)制度的分量在不斷增強(qiáng)。

四、我國(guó)房改的第三階段

1998年7月3日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》即23號(hào)文下發(fā)。從此，我國(guó)的房改進(jìn)入第三階段。產(chǎn)生23號(hào)文件的歷史背景之一，是1997年許多地方提出加快出售公房的步伐、盡快完成住房商品化房改任務(wù)的要求。因此，文件把住房商品化列為房改的指導(dǎo)思想，并提出繼續(xù)完成出售現(xiàn)有公房的任務(wù)。產(chǎn)生23號(hào)文件的另一歷史背景，則是現(xiàn)代住房制度的合理性和優(yōu)點(diǎn)已取得了一些同仁們的共識(shí)，因而把房改后應(yīng)該推行住房分類(lèi)供應(yīng)新制度寫(xiě)入了文件。住房分類(lèi)供應(yīng)制度的主要內(nèi)容是：對(duì)高收入者供應(yīng)商品房，對(duì)中低收入者供應(yīng)含有一定社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)最低收入者供應(yīng)含有較多社會(huì)保障的廉租屋。這是一個(gè)以社會(huì)保障住房為主、結(jié)合適度商品房的制度，是一個(gè)以解決好中低收入者住房問(wèn)題為重點(diǎn)的住房制度。把推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度寫(xiě)入文件，是23號(hào)文最重大的成績(jī)，也是我國(guó)房改最重大的成績(jī)。因?yàn)樗赋隽宋覈?guó)房改要走的惟一正確的道路。

當(dāng)時(shí)人們（包括我在內(nèi)）并未發(fā)現(xiàn)把兩者寫(xiě)在一個(gè)文件內(nèi)有何矛盾之處。為什么長(zhǎng)期不能發(fā)現(xiàn)這一矛盾？主要因?yàn)?3號(hào)文的正確性已被公認(rèn)，無(wú)需再去研究其是否有問(wèn)題。但房改后迅即產(chǎn)生許多突出問(wèn)題讓我產(chǎn)生疑問(wèn)，促使我繼續(xù)研究這個(gè)問(wèn)題。由于孤軍奮戰(zhàn)且要否定自己已經(jīng)形成的許多舊理念，困難實(shí)在太多。因而，我足足花了25年的時(shí)間，直至2013年才弄明白了，住房商品化制度是20世紀(jì)許多國(guó)家房改摒棄的舊制度。

23號(hào)文既要求繼續(xù)推進(jìn)住房商品化制度，又要求推行現(xiàn)代住房制度，是在當(dāng)年極為特殊的歷史條件下，要求同時(shí)推行兩個(gè)極其矛盾制度的一個(gè)極為特殊的文件。兩個(gè)極其矛盾的制度不可能和平共處，因而在實(shí)施過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾斗爭(zhēng)。在一定的時(shí)間階段，就會(huì)出現(xiàn)其中一個(gè)制度壓倒另一個(gè)制度而占據(jù)主導(dǎo)地位的問(wèn)題。

（一）住房商品化制度長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位

既然23號(hào)文決定要推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度，此后的工作就應(yīng)該把重心放在推行新制度上。但因從1980年啟動(dòng)房改開(kāi)始，我國(guó)一直宣傳住房商品化的改革目標(biāo)，將近20年的思想滲透，使之形成十分強(qiáng)大的習(xí)慣勢(shì)力。因而在執(zhí)行23號(hào)文的過(guò)程中，它一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。主要表現(xiàn)為：一是大大加快了出售公房的步伐，截至2000年，已把城鎮(zhèn)中可出售的公房全部售出成為私房，完成了1988年11號(hào)文提出的實(shí)現(xiàn)住房商品化的任務(wù)。二是23號(hào)文發(fā)出后兩三年，有些城市建設(shè)了幾百套保障房，完成了宣傳任務(wù)就按兵不動(dòng)，其后進(jìn)度也遲緩。直到2007年，年建設(shè)的保障房只占年建房總量的5%左右，說(shuō)明當(dāng)時(shí)仍然在貨真價(jià)實(shí)地推行住房商品化制度。需要指出的是，正因?yàn)槟切┠杲ㄔO(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房數(shù)量很少、受不到城市政府的重視而放松管理，因而不斷出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房“三失控”（套型、價(jià)格和供應(yīng)對(duì)象）問(wèn)題。許多媒體對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房出現(xiàn)的問(wèn)頻頻曝光，產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，甚至有人提出取消經(jīng)濟(jì)適用住房的要求。三是后來(lái)人們對(duì)這個(gè)問(wèn)題逐步有所認(rèn)識(shí)，并從2008年開(kāi)始，較多地增加了保障房建設(shè)量，說(shuō)明現(xiàn)代住房制度正在矛盾斗爭(zhēng)中逐步擴(kuò)大比重。但據(jù)前幾年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)計(jì)，到今年底，保障房的覆蓋面只能占居民總戶(hù)數(shù)約兩成。它說(shuō)明現(xiàn)代住房制度的前進(jìn)步伐還不夠快，住房商品化制度仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

需強(qiáng)調(diào)指出，把可以出售的公房全部售出變?yōu)樗椒?，?dāng)年被認(rèn)為是“徹底革命”、實(shí)現(xiàn)住房商品化任務(wù)最重大的成就。而現(xiàn)在看來(lái)，它卻是我們?cè)诜扛倪M(jìn)程中出的“昏招”。23號(hào)文已決定推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度，其最重要的任務(wù)是加快保障房建設(shè)，爭(zhēng)取用不太長(zhǎng)的時(shí)間實(shí)現(xiàn)保障房對(duì)中低收入者的全覆蓋。而新中國(guó)成立以后建立的住房制度，是與英國(guó)最初采用制度相同的、一種“不夠成熟”的現(xiàn)代住房制度。到1998年，住在公房中的居民占城鎮(zhèn)居民總數(shù)的60%（注：在房改進(jìn)程中已賣(mài)掉一部分公房，但未發(fā)產(chǎn)權(quán)證），這是推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度建設(shè)保障房強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。23號(hào)文發(fā)布后，若有人提出，“公房仍可繼續(xù)原價(jià)出售，但其屬共有產(chǎn)權(quán)的保障房并納入保障房機(jī)制運(yùn)行；房改過(guò)程中已售出的公房，在發(fā)房產(chǎn)證時(shí)亦明確為保障房”，到2000年把可出售的公房全部售出后，我國(guó)保障房的覆蓋面就會(huì)達(dá)到六成，必將大幅度加快建立健全新制度的步伐。遺憾的是，我們“理直氣壯”地把可出售的公房售出并變?yōu)樗椒浚購(gòu)牧汩_(kāi)始建設(shè)保障房。

（二）推行住房商品化產(chǎn)生的推動(dòng)作用

西方國(guó)家進(jìn)入資本主義社會(huì)以后，實(shí)行商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，曾經(jīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。我國(guó)推行住房商品化，起初的階段也曾產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。2010年，我曾把1998年23號(hào)文發(fā)出后推行住房商品化12年間產(chǎn)生的推動(dòng)作用，歸納為8條：

一是我國(guó)的住房投資以每年百分之十幾至二十幾的高速度增長(zhǎng)，有力地證明了推行住房商品化能夠發(fā)揮推動(dòng)住房“生產(chǎn)力”大發(fā)展的作用。

二是其間我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值每年增長(zhǎng)8到11個(gè)百分點(diǎn)，其中有1到2個(gè)百分點(diǎn)來(lái)自房地產(chǎn)業(yè)，而住房投資占房地產(chǎn)投資六到七成，占據(jù)房地產(chǎn)業(yè)主體地位，有力地證明了住房建設(shè)的高速度增長(zhǎng)對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)。

三是我國(guó)城鎮(zhèn)年建設(shè)住房五六億平方米，許多城市其間新建的以住房為主體的房地產(chǎn)比此前擁有的房地產(chǎn)總量高出數(shù)倍，讓城市“舊貌換新顏”。

四是許多城市的財(cái)政收入有四成乃至更多來(lái)自房地產(chǎn)業(yè)，為增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力作出貢獻(xiàn)。

五是以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，帶動(dòng)幾十個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

六是房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)相應(yīng)增加了大量就業(yè)人口。

七是城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1998年的18平方米增至2008年的28平方米以上，居住水平大幅提高。

八是住宅建設(shè)的快速發(fā)展較好地發(fā)揮出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)作用，指出以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

住房建設(shè)投資迅猛增長(zhǎng)需要的巨額資金從哪里來(lái)？主要來(lái)自三方面：一是廣大居民過(guò)了50年住房緊缺的日子，還有相當(dāng)比重的無(wú)房戶(hù)，只要條件稍好一點(diǎn)，人們會(huì)千方百計(jì)攢錢(qián)買(mǎi)房。人數(shù)多，這就形成了一筆很大的資金。二是我國(guó)城鎮(zhèn)不到20%的富有者，擁有80%以上的私人資金。因資金存入銀行形成貶值、而買(mǎi)房卻能實(shí)現(xiàn)迅速增值，因而高收入者普遍熱衷于購(gòu)房，也形成巨額資金。三是房?jī)r(jià)不斷飛漲產(chǎn)生的高額利潤(rùn)，驅(qū)動(dòng)著社會(huì)資金向房地產(chǎn)業(yè)傾斜，不但招來(lái)大量的住房投機(jī)，各行各業(yè)有較多資金的單位亦紛紛投身房地產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金產(chǎn)生貢獻(xiàn)。

（三）迅即產(chǎn)生問(wèn)題以及宏觀(guān)調(diào)控不盡如人意

西方國(guó)家進(jìn)入資本主義社會(huì)后推行住房商品化制度，住房問(wèn)題與日俱生，直到19世紀(jì)形成“住房災(zāi)難”。我國(guó)房改后走上住房商品化老路，問(wèn)題旋即涌現(xiàn)并為我國(guó)政府所查覺(jué)。從2002年開(kāi)始的10年時(shí)間里，我國(guó)政府連續(xù)發(fā)出8個(gè)宏觀(guān)調(diào)控文件，即：2002年原建設(shè)部等六部委發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》；2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》；2005年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門(mén)《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》；2006年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門(mén)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》；2008年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知》；2010年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》；2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》。此外，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，因其部分貫徹執(zhí)行1998年的23號(hào)文要求，因而我未予歸入宏觀(guān)調(diào)控文件行列。

首先要弄清楚一個(gè)概念問(wèn)題。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界把房地產(chǎn)分為住房房地產(chǎn)和非住房房地產(chǎn)兩大部分，從投資額來(lái)看大體上各占一半。我國(guó)前些年住房投資迅猛發(fā)展，投資額要占房地產(chǎn)投資總額60%以上。住房房地產(chǎn)屬于四大福利事業(yè)范疇，需要政府介入管理并分類(lèi)給以適當(dāng)?shù)母＠С帧７亲》糠康禺a(chǎn)屬于一般商品性質(zhì)，主要依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)。因此，有些國(guó)家的政府設(shè)有管住房的部門(mén)，卻沒(méi)有一個(gè)國(guó)家設(shè)有管房地產(chǎn)的政府部門(mén)。主要是兩種房地產(chǎn)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，需要采取不同性質(zhì)的處理辦法。我國(guó)的8個(gè)宏觀(guān)調(diào)控文件，主要是調(diào)控住房問(wèn)題的，卻有6個(gè)文件籠統(tǒng)地冠以調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的名稱(chēng)。它說(shuō)明在這個(gè)問(wèn)題上，我們一直存在著概念及對(duì)策混淆不清的問(wèn)題。這應(yīng)是宏觀(guān)調(diào)控不盡如人意的一條原因。

以上8個(gè)宏觀(guān)調(diào)控文件的前幾個(gè)文件，歸納起來(lái)主要指出我國(guó)住房（注：文件是寫(xiě)的房地產(chǎn)）產(chǎn)生了以下5大突出問(wèn)題，即：有的城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快；有的城市房?jī)r(jià)過(guò)高；有的城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)矛盾比較突出；有的城市住房投資規(guī)模過(guò)大；有的城市房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序比較混亂。后幾個(gè)文件又增加了住房投資和投機(jī)問(wèn)題，算是6大突出問(wèn)題。宏觀(guān)調(diào)控文件提得比較準(zhǔn)確的突出問(wèn)題是前3個(gè)問(wèn)題加第6個(gè)問(wèn)題，其中最為廣大群眾關(guān)心的是房?jī)r(jià)問(wèn)題。由于每次調(diào)控文件發(fā)出后，房?jī)r(jià)不僅沒(méi)有得到平抑反而飛漲，這是廣大群眾把宏觀(guān)調(diào)控評(píng)為很不盡如人意的主要原因。

我對(duì)宏觀(guān)調(diào)控的評(píng)價(jià)也是很不盡如人意，但不限于房?jī)r(jià)飛漲這一條原因，而是還有以下3條更重要的原因。第一，自始至終沒(méi)有找出最突出的問(wèn)題。西方國(guó)家的住房問(wèn)題與日俱生和與日俱增，主要是解決不好廣大中低收入者特別是中中和中下群體的住房問(wèn)題。這是一個(gè)涉及人數(shù)最多的社會(huì)問(wèn)題。恩格斯在19世紀(jì)70年代把它定性為“住房災(zāi)難”，就是因?yàn)楫?dāng)年的住房問(wèn)題己經(jīng)形成了十分嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)最突出的也是廣大中低收入者、特別是中中和中下群體的住房難問(wèn)題。這些年，不少中中和中下群體因住房問(wèn)題鬧出家庭糾紛甚至悲劇，有些青年因沒(méi)有住房無(wú)法結(jié)婚，或者勉強(qiáng)結(jié)婚而成了無(wú)住房的“裸婚”者。這些都是影響人民幸福和社會(huì)安定的大事。對(duì)這樣的重大問(wèn)題，國(guó)家在2007年以前的宏觀(guān)調(diào)控文件卻沒(méi)有提到；2008年，對(duì)保障房建設(shè)量過(guò)少的問(wèn)題有所查覺(jué)，并開(kāi)始增加建設(shè)量，但仍未提到這是嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題的應(yīng)有高度。其后，在2010、2011和2013年的宏觀(guān)調(diào)控文件中，根本就沒(méi)有再提這個(gè)重大的問(wèn)題。第二，自始至終沒(méi)有揭示產(chǎn)生各種突出問(wèn)題的主要原因，是走了住房商品化的回頭路。第三，自始至終沒(méi)有找出解決突出問(wèn)題的根本辦法。現(xiàn)在已有不少人認(rèn)識(shí)到，根本辦法是把解決好中低收入者的住房問(wèn)題作為宏觀(guān)調(diào)控的首要任務(wù)，堅(jiān)定不移地推行現(xiàn)代住房制度，努力實(shí)現(xiàn)保障房的全覆蓋。

順便指出，到2014年我國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積己經(jīng)超過(guò)32平方米。如果能堅(jiān)持建設(shè)中小套型住房為主和每戶(hù)一套保障房的原則，此水平已基本可以實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)住房的要求。但因前些年建設(shè)的住房中，120平方米以上的套型占60%以上，并主要為高收入者、住房投資投機(jī)者買(mǎi)走，無(wú)助于解決中中、中下群體的住房難。

（四）認(rèn)識(shí)的逐步提高和近些年做出的成績(jī)

為什么房改以后會(huì)迅即產(chǎn)生許多突出問(wèn)題，為什么宏觀(guān)調(diào)控不盡如人意，推動(dòng)著人們?nèi)ニ妓鞑⒅鸩降卣J(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題都與推行保障房不力有關(guān)。例如，2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》發(fā)出，其最成功之處是把保障房提高到民生工程和民心工程的高度，這是認(rèn)識(shí)的一大進(jìn)步。但缺點(diǎn)是，只提到低收入者，而忽視了1998年23號(hào)文關(guān)于保障房要對(duì)全部中低收入者全覆蓋的要求。它說(shuō)明提高認(rèn)識(shí)需要過(guò)程。

這些年不僅認(rèn)識(shí)在不斷提高，且還在逐步付諸行動(dòng)。例如，在發(fā)展公共租賃住房和開(kāi)展棚戶(hù)區(qū)改造、繼續(xù)加快廉租屋和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)等方面都有較大進(jìn)展。特別是中央財(cái)政開(kāi)始注資支持困難地區(qū)的保障房建設(shè)、制定廉租屋建設(shè)規(guī)劃和“十二五”建設(shè)保障房規(guī)劃等，更是巨大的變化和進(jìn)步。

從2008年至今，在發(fā)展保障房問(wèn)題上取得的成績(jī)，要從兩方面看。一方面，與此前相比確實(shí)取得了巨大的成績(jī)和進(jìn)步。這是宏觀(guān)調(diào)控不斷改進(jìn)所取得的實(shí)績(jī)，也是人們認(rèn)識(shí)逐步提高的必然結(jié)果。另一方面，由于預(yù)計(jì)到2015年底我國(guó)保障房的覆蓋面只能達(dá)到20%，這個(gè)成績(jī)與23號(hào)文保障房對(duì)中低收入者全覆蓋的要求還有很大差距，還要我們繼續(xù)為之艱苦奮斗。

五、下一步深化房改的幾點(diǎn)意見(jiàn)

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。由于不了解世界各國(guó)住房制度的變遷和走勢(shì)，誤把他國(guó)所摒棄的也是新中國(guó)所摒棄的住房商品化制度定為房改的目標(biāo)和發(fā)展方向，雖然在1998年的23號(hào)文中提出推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度的正確決策，但因住房商品化已經(jīng)形成強(qiáng)大的習(xí)慣勢(shì)力，造成我國(guó)在應(yīng)該推行新制度的較長(zhǎng)時(shí)期里，仍然讓住房商品化占據(jù)了主導(dǎo)地位，使房改走了大彎路。

為此，必須通過(guò)艱苦細(xì)致的思想工作，使大家認(rèn)識(shí)到：為什么這些年我國(guó)住房領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生許多突出問(wèn)題？為什么廣大中低收入者特別是中中、中下群體的住房難問(wèn)題一直未能很好解決？根本原因是走上了住房商品化的回頭路。只有堅(jiān)決摒棄住房商品化的老路，才能使我國(guó)的房改在加快推行住房分類(lèi)供應(yīng)制度的正路上闊步前進(jìn)。

（二）糾正房改的目標(biāo)。我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性的房改文件，即1988年國(guó)務(wù)院發(fā)出的11號(hào)文，把房改目標(biāo)定為逐步實(shí)現(xiàn)住房商品化。這個(gè)目標(biāo)影響我國(guó)房改直至今日，也是走彎路的全過(guò)程?，F(xiàn)在轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，應(yīng)把解決好廣大居民、特別是中低收入者居民的住房問(wèn)題作為我國(guó)房改的目標(biāo)。這一提法，契合了聯(lián)合國(guó)提出的“人人享有適當(dāng)?shù)淖》?rdquo;和我國(guó)提出的“住有所居”的目標(biāo)。

（三）堅(jiān)定不移地推行23號(hào)文確定的住房分類(lèi)供應(yīng)制度。對(duì)高收入者供應(yīng)商品房，對(duì)中低收入者供應(yīng)保障房，對(duì)最低收入者供應(yīng)廉租屋。推行這一制度的現(xiàn)階段任務(wù)，是要用不太長(zhǎng)的時(shí)間做到廣大中中和中低群體能夠買(mǎi)（租）得到和買(mǎi)（租）得起相應(yīng)的保障房。

推行這一制度的現(xiàn)階段主要措施是，每年建設(shè)的保障房要占總建房量的絕大比重（注：新加坡的經(jīng)驗(yàn)是每年建設(shè)的保障房要占總建房量的70% 85%，德國(guó)則是占50%以上，主要是兩國(guó)基礎(chǔ)條件不同。我國(guó)現(xiàn)在的基礎(chǔ)條件如何、每年建設(shè)保障房占多大比重為宜，需主管部門(mén)算清）。由于這些年推行住房商品化的確給今后大比重建設(shè)保障房造成極大困難，但因我國(guó)已經(jīng)擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加上下一步在深化房改中會(huì)用法律規(guī)定采取中央政府、省政府、城市政府、單位（是否參與有待進(jìn)一步研究）和居民共同負(fù)擔(dān)的辦法，完全有能力克服各種困難，實(shí)現(xiàn)每年大比重建設(shè)保障房的任務(wù)。

與此同時(shí)，要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不斷增加人民的收入，特別是要著重增加中低收入群體的收入。這是讓廣大中低收入者買(mǎi)（租）得到和買(mǎi)（租）得起相應(yīng)的保障房的另一重要環(huán)節(jié)。

（四）妥善解決相關(guān)問(wèn)題。較長(zhǎng)時(shí)期讓住房商品化占據(jù)主導(dǎo)地位，產(chǎn)生了許多困難問(wèn)題。諸如：土地財(cái)政問(wèn)題、銀行對(duì)住房建設(shè)貸款利率過(guò)高的問(wèn)題、對(duì)住房建設(shè)亂收稅費(fèi)的問(wèn)題、大套型住宅比重過(guò)大的問(wèn)題、不少人擁有多套住房的問(wèn)題等。這些問(wèn)題都要在深化房改中，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究拿出妥善的解決辦法，并載入具有法律效力的文件中。

（五）安排好下一步的兩個(gè)擴(kuò)展。一是城鎮(zhèn)的保障房要逐步向無(wú)城市戶(hù)口的長(zhǎng)住居民特別是長(zhǎng)住農(nóng)民工的中低收入者擴(kuò)展；二是要把農(nóng)村住房問(wèn)題納入政府的議事日程，逐步建立健全一套適合我國(guó)農(nóng)村情況的住房制度，努力提高農(nóng)民的居住質(zhì)量和水平。

（六）堅(jiān)持質(zhì)量第一。樹(shù)立“百年住宅”的方向，積極推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，注重住房的低碳、節(jié)能、減排、省地、抗震和環(huán)保，不斷提高住房特別是保障住房的質(zhì)量和水平。