控制查處違法建筑 推進新型城鎮(zhèn)化建設

黨的十八大報告指出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展。城市管理執(zhí)法作為一個復雜、動態(tài)、系統的社會治理工程，在新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。城市管理執(zhí)法，涉及規(guī)劃建設的落實到位，涉及千家萬戶的普通生活，處于風口浪尖的矛盾焦點。在加快推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，如何正確認識、充分發(fā)揮城管執(zhí)法的作用，有著十分重要的意義。

違法建筑對城鎮(zhèn)化進程影響

隨著城市發(fā)展速度的加快和城市規(guī)模的擴大，有的市民或村民為了個人利益在政府規(guī)劃發(fā)展范圍內搶建房屋、構筑違法建筑、占用城市公共資源和發(fā)展空間，侵害了大多數群眾的合法權益和社會公共利益，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程。違法建設行為作為推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中一項急需解決的社會現象，是城市管理部門長期以來必須研究攻克的難題之一。

2012年1月1日《行政強制法》的施行，對違法建設查控工作帶來重要影響。該法的實施對違法建設的強制拆除行政行為的影響尤為直接，執(zhí)法效能大受影響?！缎姓娭品ā穼嵤┖?，強制拆除違法建筑要歷經公告、催告、公告、當事人進行復議、起訴、上訴等程序，長達10個多月。若當事人窮盡其所有的救濟手段，城管機關要強拆一個違法建筑恐怕得一年甚至更長。這樣的程序設計將直接影響行政效能，因查處時間過長，很多當事人有機可乘，繼續(xù)實施違法建設行為，直至建成甚至進行裝修，增加了社會財富的損失，對最終的強制拆除工作將帶來更大的阻力，當事人和執(zhí)行部門都要付出更大的代價。因此，城市管理部門必須認真學習研究《行政強制法》，以《行政強制法》為依據，依法行政、攻堅克難、積極作為，探索行之有效的違法建筑治理策略。

采取行政強制措施，控制和查處違法建筑

（一）對“建筑物、構筑物”的界定

《民用建筑設計術語標準》第2.1.4條對建筑物的定義：用建筑材料構筑的空間和實體，供人們居住和進行各種活動的場所。與建筑物有區(qū)別的是構筑物，構建物指房屋以外的工程建筑，如圍墻、道路、水壩、水井、隧道、水塔、橋梁和煙囪等。在許多時候，“建筑物”是和“構筑物”相對而言的，盡管有時也混指。同樣是固定人造物，建筑物一詞側重于其具備的審美形象或者圍合了可使用的空間，即強調其相對直接地被人觀賞或進入活動。構筑物則偏指其他為滿足某種使用需求、相對間接地為人服務的固定人造物，比如攔水的“堤壩”。由此可見，《行政強制法》第四十四條所指的違法的建筑物、構筑物、設施的含義應以上述表述為準，而正在建設的、不可供人居住和進行各種活動的場所及不可為人服務的固定人造物則不屬于該條款所指的建筑物、構筑物、設施的范圍。當事人對違法建筑物、構筑物、設施不享有所有權，只對違法建筑物、構筑物、設施的材料享有所有權。正在實施建設的建筑物、構筑物、設施的性質應界定為一種行為，根據《行政強制法》第二條對行政強制措施的定義：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”因此，對于正在實施的違法建設行為，應采取行之有效的行政強制措施予以查封和扣押。

（二）對正在實施的違法建設行為的查處

1.對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，正在實施的違法建設行為的查處

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條中規(guī)定縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。筆者認為，從字面上理解該條款設定的應是行政強制措施，可以對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條中設定的強制拆除措施的屬性進行分類，在違法建筑未完全形成或違法建設行為正在實施中時，強制拆除措施屬于《行政強制法》中規(guī)定的行政強制措施的一種，而不是一種行政強制執(zhí)行方式。因此，執(zhí)法人員在進行查處時，要充分利用好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條賦予的“查封施工現場”的行政強制措施，加強對違法建設的查處和控制力度。發(fā)現正在進行的違法建設或未交付使用的違法建設，應當在做好違法建設現場拍照、調查等取證工作之后，下達立即停止違法建設通知書，責令當事人停止違法建設。對拒不停止違法建設活動的建設單位或者個人，可以對建設工程設備和建筑材料予以查封或協調供水供電部門采取綜合措施強制停工。

2.對違反國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十七條的規(guī)定，正在實施的不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物、構筑物或設施的查處

執(zhí)法人員在進行查處時，應當在做好現場拍照、調查等取證工作之后，下達立即停止違法建設通知書。當事人拒不停止施工或改造的，可以依據《行政強制法》第二條第二款、第十八條、國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十七條的規(guī)定，經市政府統一授權，對正在實施的建筑物、構筑物或設施采取即時拆除在建部分的方式實施行政強制措施。

（三）對已經建成并交付使用的違法建筑的查處

城管機關執(zhí)法人員處理時應當采取一切行之有效的辦法，動員當事人自行拆除或者在基層組織的協助下予以拆除，對個別拒不配合拆除的，應當依照行政處罰程序作出責令限期拆除的行政處罰決定后，依照《行政強制法》關于行政強制執(zhí)行程序的規(guī)定執(zhí)行。若當事人的違法建筑物、構筑物或設施，同時造成噪聲、光、大氣、油煙等環(huán)境污染，如符合《行政強制法》第五十條規(guī)定的情形，當事人逾期不履行拆除的行政決定，經催告后仍不履行的，可實施代履行或委托沒有利害關系的第三人代履行。

實踐證明，對違法建筑合理運用行政強制措施，對減少社會矛盾、干群對立以及避免社會財富的損失、降低行政管理和執(zhí)法成本、提高行政效能具有特別重要的意義，對新型城鎮(zhèn)化建設起到了保障性、推動性的作用。

以控制和查處違法建筑為抓手，推動新型城鎮(zhèn)化建設

整治規(guī)范城市發(fā)展環(huán)境、增強城市輻射帶動能力、推動新型城鎮(zhèn)化建設，是城市管理工作的重要目標。城市管理必須堅定發(fā)展方向，不斷提升服務水平和執(zhí)法水平，為城鎮(zhèn)化建設發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。城管執(zhí)法工作在加大違法建筑控制查處力度的同時，要認真貫徹執(zhí)行好行政強制規(guī)定，嚴格規(guī)范城管執(zhí)法行為，多措并舉、齊抓共管，增強違法建設治理效能。

（一）更新執(zhí)法理念，堅持以人為本

認真學習法律法規(guī)，并做好學以致用，嚴格按照法定程序，熟練運用職能范圍內的行政強制措施和行政強制執(zhí)行方式，轉變城市管理和行政執(zhí)法理念，堅持以人為本，進一步樹立和諧、為民、親民的城管形象。城管執(zhí)法對象中，相當一部分都是困難群眾和弱勢群體，廣大城管執(zhí)法人員要樹立服務型城管理念，將以人為本的理念貫穿到城市管理工作全過程，將嚴格管理與服務群眾有機結合起來，體現文明執(zhí)法、人性執(zhí)法，維護和諧穩(wěn)定大局。

（二）實行以控為主，建立責任機制

對違法建筑的查控要堅持“以控為主，查控并舉”的工作機制。要加大巡查力度，依靠基層社區(qū)組織，確保違法建筑及早發(fā)現、有效制止，真正做到“管理重心下移，管理責任前移”。實施行政強制，要把握合法、適當、堅持教育與強制相結合的原則。同時，上級機關要充分發(fā)揮監(jiān)督、指導作用，督促城管執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。另一方面，城管執(zhí)法部門內部要實行立案、調查、審核、決定等環(huán)節(jié)適度分離的制度，逐步形成既相互制約又相互協調的工作格局。要自覺接受人大、政協和司法機關的監(jiān)督，高度重視包括網絡在內的新聞媒體的監(jiān)督，廣泛聽取社會各界的意見和建議，積極防范、堅決制止各類違法和不當的行政執(zhí)法行為。

（三）組織全民參與，在共建中共享

大力推行城管進社區(qū)，從城管直接管理轉向城管部門牽頭，街道、社區(qū)等多方共同協調、配合管理，城市管理執(zhí)法人員和街道、社區(qū)工作人員把日常的街面、路段管理延伸至居民小區(qū)、街道院落，將問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。構建“共建共享”管理平臺，在更廣泛的層面上推進城管工作的落實，實行城管執(zhí)法隊員的社區(qū)派駐及社區(qū)管理人員對接機制，將城管力量與社區(qū)管理力量進行有機整合，形成了相互依靠、相互支撐的管理工作新格局，既有效化解了專業(yè)隊伍力量不足的難題，又有效調動了社區(qū)工作的積極性，推進了社區(qū)工作的開展，同時，也更促進了城管“宣傳進社區(qū)、管理進社區(qū)、服務進社區(qū)”，為管理工作真正實現全覆蓋奠定了基礎，從而更進一步構建良好外部環(huán)境、提升隊伍形象、打造行風亮點、譜寫和諧樂章。

違法建筑行為對新型城鎮(zhèn)化建設的危害極大，并引發(fā)了許多社會矛盾。加強違法建筑的控制和查處，是刻不容緩而又值得深入研究的課題，也是擺在城管部門面前的一項重要任務。城市管理部門必須積極應對，保持高度責任心和緊迫感，加大違法建筑查處力度，著力服務新型城鎮(zhèn)化建設。