任遠：新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化

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新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化

如果說城鎮(zhèn)化初期的主要任務是推動工業(yè)化和提供非農就業(yè)機會，當前我國城鎮(zhèn)化進入中后期則面臨新的挑戰(zhàn)和新的任務。在當前的農業(yè)生產(chǎn)率水平下，農村剩余勞動力很快會被基本吸納，人口年齡結構變化的勞動適齡人口比重和總量都已經(jīng)下降，劉易斯轉折點已經(jīng)出現(xiàn)，因此我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要從“重視非農化的城鎮(zhèn)化”過渡到“重視市民化的城鎮(zhèn)化”。也就是說促進進入城市的農民工逐步市民化和實現(xiàn)社會融合，從而促進城市內部的社會整合，促進他們在城市穩(wěn)定就業(yè)和長久居留下來，通過流動人口市民化保障流動人口的社會權利，并因此構造出新興中產(chǎn)階級，推動生活方式變化和消費發(fā)展，并支持經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和社會生活的進步。

對城鎮(zhèn)化成本以及對公共財政壓力的擔心是在城鎮(zhèn)化過程中推進市民化的重要阻力。地方政府總是認為市民化造成的公共財政壓力太高，需要強調中央和地方的責任分擔和區(qū)域間共同承擔，在相互推諉中導致市民化發(fā)展越來越顯得滯后。實際上移民本身對于城市發(fā)展的貢獻總是遠大于所謂的財政成本。我最近做了一些數(shù)據(jù)統(tǒng)計，按照國家發(fā)改委八種基本公共服務的口徑，衡量了上海和長三角地區(qū)由于外來人口遷入對基本公共服務均等化所帶來的財政壓力。即使是在移民數(shù)量較高和基本公共服務標準較高的上海，對外來人口實現(xiàn)基本公共服務均等化的財政支出占GDP的比重也就比現(xiàn)在增加6.6%，其他城市一般也就是2-3%左右，可以說對多數(shù)中小城市基本不存在太大壓力。因此城鎮(zhèn)化發(fā)展需要企業(yè)、社會和政府共同承擔責任，需要中央政府和地方政府、流入地和流出地共同形成合力，但主要還需要強調觀念轉變和公共財政體制改革的深化。政府公共財政和公共預算需要更廣泛地包容穩(wěn)定居住在城市的外來移民的具體需求和共同參與。通過漸進性的改革，市民化的推進、戶籍制度和有關福利制度的改革才能真正找到推動的意愿。

重視以人為核心的城鎮(zhèn)化，意味著對城鎮(zhèn)化的觀念轉變。新型城鎮(zhèn)化是從“以物為核心的城鎮(zhèn)化”過渡到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。以往我們的城鎮(zhèn)化重視經(jīng)濟增長和GDP、重視土地利用轉變和造城運動、造樓運動，甚至是見物不見人的。以人為核心的城鎮(zhèn)化的關鍵是關注城市中生活的人的福利，人的福利和幸福才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的真正目標。應該說，城鎮(zhèn)化從來就是會帶來福利提高的，城鎮(zhèn)化從來就是會伴隨著死亡率的下降和預期壽命提高、教育進步、衛(wèi)生健康和環(huán)境事業(yè)的建設，各種集聚經(jīng)濟和規(guī)模效益都會促進人的福利的進步。但是也不應否認，過分重視經(jīng)濟增長、重視物的建設，而如果忽視了人的需求和人的利益，就會對城鎮(zhèn)化帶來偏差，而帶來人民群眾的利益損失和福利損失，帶來污染增加、社會利益沖突的不利局面。因此以人為核心的城鎮(zhèn)化需要在經(jīng)濟增長的基礎上，同時重視并更加強調社會發(fā)展、文化進步和生態(tài)環(huán)境改善，實現(xiàn)綜合性發(fā)展，并因此使“城鎮(zhèn)化讓生活更美好”。

重視人的利益和福利，應該體現(xiàn)和落實在具體城市的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略定位中。在經(jīng)濟之外，對社會、文化、生態(tài)等等的重視應該成為新型城鎮(zhèn)化的基本理念。例如上海過去的城市目標定位是建設“四個中心”，這主要還是因為上海是一個經(jīng)濟性城市。現(xiàn)在上海在建設面向未來30年的全球城市，尤其需要將提升人的幸福和良好社會的構造確立為城市發(fā)展的定位，將人的生命、生活、生態(tài)與城市功能的再構造作為城市發(fā)展的更高追求。

以人為核心的城鎮(zhèn)化同時強調，人口實際上是城市發(fā)展的動力。城市人口，包括大量的移民才是城市發(fā)展和創(chuàng)新的動力。在這個意義上來說，移民不僅不是城鎮(zhèn)化的成本，實際上是城市發(fā)展的根本動力。我們用總人口中城鎮(zhèn)人口比重來衡量城鎮(zhèn)化，似乎城鎮(zhèn)人口是城鎮(zhèn)發(fā)展的結果，實際上這些人口才是城鎮(zhèn)化的原因。包括移民在內的人的努力才是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力。對于創(chuàng)新型城市的建設，并不只是意味著高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展和高技術人才集聚，實際上即使是生活在城市底端的人口在所在的社區(qū)創(chuàng)造出其社會經(jīng)濟的新空間，按照他們富有特色的地方文化創(chuàng)造出生機勃勃的社區(qū)，本身就是一種底端性的城市創(chuàng)新，并構成一個偉大城市成長的基礎。城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開人本身，新型城鎮(zhèn)化尤其需要強調城市居民的活動和對城市規(guī)劃和建設的參與。現(xiàn)在城市發(fā)展重視建高樓、建大廈、建廣場，我們的城市規(guī)劃往往在圖紙上畫得很漂亮，很具有美學主義，但不少是專家、政府拍腦袋式的規(guī)劃，真正與其生活關聯(lián)的社區(qū)居民是怎么想的，他們如何更好地參與城市規(guī)劃和發(fā)展，還顯得相對不足，這也使得不少城市規(guī)劃和城市建設與城市居民的生活形成相互疏離。

現(xiàn)在，對城鎮(zhèn)化的理解往往都是宏大敘事，討論城市人口數(shù)字的提高和城鄉(xiāng)結構的轉變。以人為核心的城鎮(zhèn)化實際上的目標還在于“解構城鎮(zhèn)化”，把城市化落回到人的本身。城市化落回到人的本身，是強調人的多樣性和人們的具體活動、強調不同個體的具體需求，這才能夠真正理解城市對于人的意義，理解人類活動對于城鎮(zhèn)化過程的塑造。我們可以看到城市化是人口進入城市，同時也是部分人口離開城市返回農村和轉移到其他中小城市的過程。不同人口的遷移和居留行為是不一樣的，不同人口的需求也不一樣。不是所有人都想在城市中永久居留下來，不是所有的人都想去大城市，也不是所有的人都想去東部城市，而且不同時期和不同區(qū)域的人的行為特點是不一樣的。城市化影響城市人口的生活，也影響農村人口的生活，典型的就是帶來農村的空心化、出現(xiàn)日益嚴重的留守兒童、留守婦女和留守老人問題。因此落實以人為核心的城市化，需要回歸到人的需求的多樣性，回歸到人的利益和權利的多樣性，從而真正聚焦于城鎮(zhèn)化過程對不同群體的影響，并在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)具體個人的利益福利和發(fā)展追求。