BOT融資模式在實踐中存在的問題及解決方法的探討

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　　經(jīng)濟發(fā)展需要一定規(guī)模的基礎設施做后盾,基礎設施的建設要比經(jīng)濟的發(fā)展適度超前。為了適應經(jīng)濟建設的快速發(fā)展,我國近幾年加大了基礎設施建設的投資,引用了多種投資模式。BOT項目融資模式目前在我國已經(jīng)開始廣泛的應用，并在一些項目中取得了成功。但是在采用BOT融資模式項目的實踐中也存在著一些問題，本文旨在探討出這些問題，并嘗試去找到解決這些問題的辦法，為以后的BOT項目提供一些有益的參考。

　　一 BOT概念結構及特點分析

　　1 BOT概念

　　BOT是英文“Building—Operate—Transfer”的縮寫，即“建設—經(jīng)營—移交”，是作為私營機構參與國家基礎設施建設的一種形式出現(xiàn)的。BOT指政府或具有政府背景的組織(企業(yè))與項目建設公司合作經(jīng)營基礎設施項目的一種特殊運作模式。通過簽訂特許權協(xié)議，政府將一個基礎設施建設項目的特許權授予項目公司，而項目公司在特許期內(nèi)負責該項目的設計、融資、建設和運營，并從中回收成本、償還債務、獲取利潤，特許經(jīng)營期結束后項目公司將項目所有權無償移交給政府部門。BOT項目特許期一般為10到35年。

　　2 BOT項目模式的特點

　　由于BOT項目大多為基礎設施建設項目,因而既具有項目的一般特點,又具有BOT項目的許多特殊性質,這些特點包括:(1)BOT項目具有投資金額大，建設周期長，組織結構復雜;(2)項目發(fā)起人對項目沒有直接控制權，在融資期間也無法獲得任何經(jīng)營利潤，只能通過項目的建設和運行獲得間接的經(jīng)濟效益和社會效益;(3)由于采用BOT模式融資的項目涉及巨額資金，又有政府的特許權協(xié)議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項目中注入一定的股本資金，承擔直接的經(jīng)濟責任和風險;(4)各方合同關系十分復雜:僅從項目公司的角度來看,與各方的合同關系包括政府方、公司的眾多股東、多個融資方、總承包商、運營公司和開發(fā)公司、保險公司、各類咨詢公司(如法律、財務等)等,任一方關系處理不好均可能影響項目的建設。(5)通過采取讓本國公司或外國公司籌資、建設、經(jīng)營的方式來參與基礎設施項目，項目融資的所有責任和風險都轉移到項目公司，而且能使我們獲得先進的技術、設備和管理經(jīng)驗，進而提高建設項目的設計和施工質量、縮短建設工期降低各種費用。這樣既可以減輕政府財政負擔，同時又有利于提高項目公司的運作效率。

　　二 我國BOT項目在實踐中遇到的問題和困難

　　雖然BOT模式在我國基礎設施項目上取得了如此大的成效，但是也不乏有失敗之處，尤其是我國的這些項目與國際上通用的BOT方式相比，還處于有中國特色的初級階段，因而在實踐中也存在著一些問題和困難。

　　(1) BOT方式將基礎設施項目在一定期限內(nèi)全權交由私營機構去建設、經(jīng)營，在特許權規(guī)定的期限內(nèi)，政府不能擁有對基礎設施項目的所有權和經(jīng)營權，無法獲得收益，也無法考慮基礎設施的公益性，將會導致消費者剩余減少。

　　(2)由于BOT項目操作復雜，前期準備過程長，對投資者來說，要想中標必須花費大量的可行性研究費乃至初步設計費，但是否中標是不確定的。如果不能中標，已投入資金可能成為沉沒成本，致使投資風險增大，減少投資者的積極性，影響基礎設施的融資建設。

　　(3) BOT經(jīng)營的方法與合資公司不同，投資者雖然經(jīng)營管理，但它只能按投資的一定比例或按投資項目所在國稅法的規(guī)定每年收取利潤。由于BOT投資項目一般回收期長，投資者總希望能得到高比例的利潤，以便在短期內(nèi)收回投資，而且公營機構大量的風險轉移到私營機構，私營機構會將風險轉變?yōu)檩^高的社會成本，即要求比較高的投資回報率來補償其所承受的風險。但是中國經(jīng)濟水平和居民的承受能力差別大，總體偏低，不能承受過高的產(chǎn)品價格或服務收費。這將會導致消費者負擔將更加沉重。因此如何協(xié)調投資者要求的合理的回報率和消費者的承受能力之間的關系，就成了一個相當棘手的問題。

　　(4)BOT項目的參與者有各自不同的利益，例如項目股東希望承包商的報價盡可能的低，從而減少項目的投資額，提高項目投資收益率;而承包商則希望通過工期和費用索賠，增加建設投資，以使自己多盈利。各個機構之間不能取得協(xié)調一致，勢必會影響到BOT項目的建設進度及質量保證。

　　(5)BOT項目公司的投入資本只要來源于國內(nèi)外銀行，而受費卻為所在國的貨幣，項目建成后會導致大量外匯流出，加重所在國外匯儲備的壓力。而且在我國現(xiàn)行外匯管理體制下，外國投資者最擔心的是能否在我國外匯市場或銀行得到足夠的外匯以償付其外匯投資及其應得到的利潤。目前臨時的外匯調劑政策和作法與BOT投資者長期目標與戰(zhàn)略仍相差甚遠，如何縮小差距，參照國際慣例找出一條既符合我國外匯制度，同時又便于投資者躲避風險并匯兌境外的方法，是值得認真研究的問題。

　　(6)在特許期將滿時，BOT項目產(chǎn)權即將轉移，投資者為加速其成本回收，保證利益的最大化，在轉讓前期不可避免的會產(chǎn)生一些短期行為，過度使用資源，加速了基礎設施設備的損耗，進而損害了政府的利益。同時這些項目在運行過程中，可能造成對周圍環(huán)境的影響或對自然資源一定程度上的破壞。因此政府必須對這些項目進行監(jiān)管，然而，由于特許權協(xié)議，政府無法直接控制項目的運作過程和方式，以及某些技術認識方面的差異，對項目運營的監(jiān)管以及轉移驗收增加了一定的困難。產(chǎn)權轉移之后，設施的運營將會發(fā)生一系列的大調整，比如管理的方式，服務價格和產(chǎn)品價格的調整。技術的掌握及外部關系的變動等都將影響到項目的運營。

　　三 BOT項目問題解決方法建議

　　由于BOT方式本身具有的優(yōu)勢，如利用外資、技術創(chuàng)新、風險轉移、管理高效、成本控制等，得到了許多發(fā)展中國家的青睞。尤其是我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，積極利用BOT模式加快我國基礎設施的建設對保持我國經(jīng)濟高速、穩(wěn)定、持續(xù)、協(xié)調的發(fā)展具有重大的意義。但由于上述因素的影響與制約，BOT模式尚處于積極探索的階段，還沒有形成普遍的為大家所接受的規(guī)范。為使BOT項目在我國順利的進行，提出如下幾點建議：

　　(1)加強有關BOT方式的專項立法。改革開放放以來，我國已制門和頒布了200多個涉及外商投資的法律、法規(guī)，初步營造了符合國際慣例的投資環(huán)境。但是，目前我國既沒有專門的機構對BOT融資項目進行統(tǒng)一的管理，也沒有相應的政策和法規(guī)來規(guī)范和指導BOT項目的實施。BOT項目非常復雜，不僅涉及到境外企業(yè)、境內(nèi)的許多部門和機構，還涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外匯政策和投資政策等具體問題。因此，有必要進行BOT專門立法，這既有利于大大提高BOT項目的運作效率和透明度，又有利于方便政府依照法律程序對BOT項目進行管理和控制，減少合同履行和項目轉讓過程中不必要的糾紛。發(fā)達國家BOT的立法方式不盡相同，大體分為兩種模式:一種是建立對國內(nèi)所有BOT項目都適用的通用法規(guī)的管理模式，即通用法規(guī)模式，以澳大利亞為代表;另一種是針對每一個BOT項目的具體情況定立單獨的具有法律效力的合同或協(xié)議的管理模式，即單項立法模式，以香港特區(qū)為代表。

　　(2)政府要對BOT項目提供強有力的支持，以營造一個良好的政策氛圍，為投資者提供安全保證。政府的支持只要包括行政和經(jīng)濟兩個方面。政府在BOT項目的實施中要有足夠的政治影響力和必須的權利，以便能迅速有效的處理項目實施中遇到的問題，維持項目的正常運轉。而且要為項目的建設提供稅收優(yōu)惠，提供土地及其他項目建設需要的設施，提供防止競爭性項目進入的保證。對于那些沒有中標的項目投資者，政府應該給予一定的補償，以鼓勵各方投資者的進入，再從中擇優(yōu)選取最佳的項目投資者。

　　(3)要考察和借鑒發(fā)達國家基建項目前期工作制度，建立自己的項目評估測算體系，合理分配風險和確定投資回報率及股本回報率。投資者的收益率同其所承擔的風險大小成正比，風險為零時，回報率最低(如銀行存款利率)。如果政府要求把所有的風險都由承包商承擔，那么承包商就要提出更高的要價，以此作為償付風險的費用。理想的投資回報率一般比借款利率要高8%～10%，如英吉利海峽隧道為10%～20%，馬來西亞高速公路為12%～17%。由于股本回報率只基于股本，且股東承擔的風險高于債權人風險，因此股本回報率應高于投資回報率，并一般要高于利率10%以上。其次政府要加強產(chǎn)品服務價格的基礎研究，分析項目所在地區(qū)的經(jīng)濟實力及消費者能夠支付產(chǎn)品服務收費的能力有多大，以此制定出合理的可以接受的產(chǎn)品服務價格。并與投資者協(xié)商，對產(chǎn)品的價格取得一致。

　　(4)成立統(tǒng)一性的項目集中管理機構，配備項目所在地方政府的微觀運行環(huán)境中的協(xié)調、監(jiān)督體系。這類機構的設置旨在協(xié)調BOT項目運作中公司與經(jīng)營者之間，股東與承包商之間以及與當?shù)仄髽I(yè)部門之間的關系，確保項目按時、按質、按量順利完成。

　　(5)國家應在通盤考慮國際收支平衡和長遠規(guī)劃的條件下，選擇一定數(shù)量的項目采用BOT方式。對國家批準的項目，正當?shù)耐鈪R兌換(紅利、還本、付息)，應給予保證，并對國家外匯儲備不產(chǎn)生大的影響和壓力。而且國家可以通過在金融機構設置專門的針對BOT項目融資的金融產(chǎn)品，為投資者降低融資風險。

　　(6)防止投資者在項目后期對資源的過度使用，政府可以采取分階段回收方式，比如高速公路，并安排專門的人員參與到項目的運營管理中，學習其中的管理經(jīng)驗，監(jiān)督承包商的維修工作。保證項目移交時處于良好的狀態(tài)與繼續(xù)運作的能力，而不會發(fā)生很大的波動，為項目在技術、管理、設備上面的平穩(wěn)移交奠定基礎。

　　(7)BOT項目涉及領域龐雜，問題眾多，無論是政府還是投資者組建的項目公司，僅靠自身人員的組成難以解決各方面的問題。因此在項目開始時要聘請一些技術、財務、法律方面的專家和咨詢公司作為顧問，爭取談判主動，加速項目進程，而且可以保護項目的各參與方在項目實施和運營中的利益。此外，還應該注重國內(nèi)BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)。BOT是一種全新的融資方式，有一套獨特的運行方式和規(guī)則，但我國BOT專業(yè)人員相當匱乏，加快BOT專門人才的培養(yǎng)，能保證BOT項目建設、經(jīng)營、轉讓的順利進行。

　　總之，BOT融資模式在我國基礎設施建設領域正越來越得到國家政府部門的重視，這種融資方式能極大的緩解我國基礎設施建設資金的短缺。隨著投資環(huán)境的改善和投資風險的降低，BOT模式將會得到更大的發(fā)展，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中也將起到重要的作用。