探尋京津冀一體化安全減災之路

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。破題京津冀一體化有一系列命題，核心是同心協(xié)力一體化，不可未醫(yī)好“三地”已有的“大城市病”，又再釀更大范圍的“城市病”。因此，籌謀“京津冀共同體”，首先應當評估“一體化”后的超大城市群安全保障，從機制、體制、法制層面彌補已經(jīng)很脆弱的城市邊界，規(guī)劃出一體化安全系統(tǒng)發(fā)展的路徑。

“欠安全”京津冀一體化面臨挑戰(zhàn)

面對京津冀一體化發(fā)展，業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。不僅有京津冀應尋求差異化互補式發(fā)展等建言，更有京津冀協(xié)同發(fā)展別光熱了房地產(chǎn)等批評之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看，京津冀一體化要防止操之過急的負面效應。如若模式設計不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一體化的區(qū)域地形變化大，山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展，規(guī)劃不善極易重復以往的大城市運動；現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心，未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實，因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。

面對“大城市病”，有專家強調(diào)大城市是“發(fā)動機”，是“大旗艦”，是“孵化器”，為大有大的好處辯解。但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律，城市已暴露出完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律的舊有的發(fā)展模式、管理思想已無法適應大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄、寸草難生的廣場上烈日炙烤、逢雨必澇且堵上加堵的城市道路、生命線系統(tǒng)頻發(fā)事故且塌陷不斷的事實，都使大城市生活失去尊嚴及保障。試問：京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢中，是否已布置并評估好安全保障系統(tǒng)，也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標下的現(xiàn)實，研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性，研究京津冀一體化的特大城市災害風險問題。

2012年北京“7·21”特大暴雨災害、2014年上海“12·31”外灘擁擠踩踏等事件告訴我們，無論是人為災害還是自然災害，重要的是預防為先。面對城市化發(fā)展，尤其是面對京津冀一體化大格局，要想做大發(fā)展的盤子，必須在高度應對各種城市自身災難的同時，按最大危險可能描繪出災害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況，并按照安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設一道防線、設一條警戒線；要關注安全容量、安全存量（備用）的重要指標值。處理好這些問題，等于為京津冀找到安全發(fā)展的新路。

四大策略確保京津冀一體化安全發(fā)展

從京津冀一體化城市群的社會經(jīng)濟總體發(fā)展上看，不少方面的思路落后于“長三角”和“珠三角”，表現(xiàn)在一體化區(qū)域的觀念淡薄、缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制、缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃（含防災減災安全規(guī)劃）、缺乏區(qū)域發(fā)展權威協(xié)調(diào)體制與機制（如區(qū)域性金融市場等）。因此，京津冀一體化要以跨域治理為大前提?？缬蛑卫淼哪康氖侨趸吔缧呢撁嬗绊?，放大積極作用；跨域治理可以破解資源稀缺、公共品供給不足的諸多治理難題；聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理，是解決“一體化”目標的重要手段。

策略1.基于自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地，雖有陸海沉浮，區(qū)域變遷，但不變的是山水相連的大地。從地脈上看，京津冀地處華北平原，西臨黃土高原，東至天津渤海之濱，南向華北大平原，北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界，但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶，是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道，在地脈上彼此相通。

京津冀原本就是一個整體，“三地”都通過海河和南北運河水系連成一體。近代海河作為南糧北運的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道，將天津、河北廣大腹地連成一片。北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地，三者自然構成一個較為緊密的整體。新中國成立后，北京、天津成為直轄市，割斷了京津冀三地原有的合作與分工。因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看，行政困境、市場困境、文化困境都需由京津冀一體化后的策略予以調(diào)整。但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴重、缺乏生態(tài)建設成本、安全減災底氣不足，再加上“三地”一體化的新格局等問題，必須依靠綜合減災的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立；必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災害發(fā)生對“它地”的影響度，要研究綜合災情的后效應與擴大化趨勢，要研究災害發(fā)生后京津冀所具有的安全程度不同的可承災能力等。

策略2.基于城市設計的安全“控制”之策

越來越多的實踐證明，城市設計對一個城市未來發(fā)展的重要性。一方面是城市規(guī)劃所致；另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖然城市設計在中國已有實踐，但仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中?？傮w規(guī)劃以文本為主，控制性詳細規(guī)劃以圖則為主，而城市設計是以城市空間為規(guī)劃目標和控制對象、系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程，有議程、有政策、有愿景、有策略，是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設計。

京津冀一體化組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關聯(lián)要素構成的巨系統(tǒng)，具有完整性、關聯(lián)性、等級結構、動態(tài)平衡等特征。從城市設計出發(fā)的安全防災策略必須強調(diào)和體現(xiàn)“三性”，即控制論的“可控性”，強調(diào)在城市設計中要運用政府、公眾參與機制，及時對城市設計中的成果“糾偏”，運用反饋及修正機制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性；系統(tǒng)論的“綜合性”，強調(diào)在任何突發(fā)事件下關注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個體的質(zhì)量，此外調(diào)動社會及各團體參與，體現(xiàn)京津冀一體化后城市的開發(fā)及自組織格局；管制論的“協(xié)調(diào)性”，即強調(diào)城市設計的“彈性控制”，主張在城市系統(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。

在京津冀一體化安全減災戰(zhàn)略研究中引入城市設計的方法，是因為城市設計作為需要落實在實施層面的公共產(chǎn)品，必須要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)公共利益。所以，通過城市設計可補充城市規(guī)劃的不足，不僅可以明確“什么是好的城市”、“什么是安全的城市內(nèi)涵”、“什么是具有抗災能力的京津冀一體化模式”，還能解答“怎樣去建設安全城市，怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。京津冀一體化的城市設計安全之策的根本在于強調(diào)“本質(zhì)安全”，這幾乎是“大城市病”治理中長久忽視的。主要體現(xiàn)在3個方面。

第一，城市用地的安全選址與再評價。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素，城市的各類建設用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項目置于首位。城市建設要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災害易發(fā)地帶，同時避讓工業(yè)化災害易發(fā)區(qū)，要遠離大城市系統(tǒng)。

第二，合理安排城市功能的安全布局，特別要根據(jù)城市致災因子風險分析與診斷結果，協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局，該調(diào)整的必須作出重大調(diào)整。從大城市防災抗災視角出發(fā)，使預安排的建設項目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運行及安全救助通道，確保“生命線工程”的御災設計與智能化防范。

第三，“大城市病”導致的災害毀滅了城市的本質(zhì)，破壞了人們美好安詳?shù)纳睿?，構建起立體防護的應對之策是有價值的。所謂“立體防護”，即同時從防災規(guī)劃與城市設計上強調(diào)人的安全行為與工程建設的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災害，后果嚴重，教訓深刻。因此，大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設計，要源于災變源頭治理的頂層推動與常態(tài)化機制，源于以災變最大危險性為先導的防災規(guī)劃與應急準備的協(xié)調(diào)，源于強化災變責任意識下，全民安全自護文化和避險能力的提升及準備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀三地歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局，客觀上造成北京過境交通壓力大，也使河北交通東西不通、南北不暢，在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。京津冀一體化的交通發(fā)展構想，推進了鐵路、公路、地鐵（含輕軌）、航空、海運等不同交通方式的有效銜接，形成京津冀交通樞紐功能外分，實現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達方式立體化的“暢通”格局。具體表現(xiàn)在，要構建大首都區(qū)域級的快軌交通網(wǎng)；構建多功能網(wǎng)絡化的航空體系（整合首都國際機場、北京新機場、天津濱海機場、石家莊正定機場的運輸服務覆蓋功能）；外分京津交通樞紐功能（要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能）；完善大首都區(qū)公路網(wǎng)（要建成北京大外環(huán)，改造提升國省干線公路水平等）。

面對這些交通項目，“一體化”的交通安全城市設計要跟上。要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究，不僅涉及交通流的控制方法，更要關注非常態(tài)下的應急交通控制策略；實施“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護工程，旨在建立綜合的安全防護設施分類分級投入制度，創(chuàng)新安全設施相關標準規(guī)范及道路安全隱患排查；地鐵及軌道交通將在京津冀一體化大交通網(wǎng)絡中擔當重要角色，但越來越高的客流量要引起充分重視，如遇突發(fā)事件（地震、火災等），人員疏散的瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn)，無論是靜態(tài)瓶頸還是動態(tài)瓶頸都挑戰(zhàn)地鐵站站點及運行中的安全可靠性。

同樣，加強水域?；愤\輸及港口安全也是越來越重要的命題。一方面從城市安全本質(zhì)設計出發(fā)，要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局，提高化工園區(qū)風險防控能力，同時確保飲用水水源安全；另一方面要綜合設計沿水域應急救援力量，即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應急救援隊伍整合，以提升應急救援隊伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災應急跨域的安全“管理”之策

國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機制建設經(jīng)驗說明，建立統(tǒng)一的行政管理機構，以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領、創(chuàng)造多元化的參與機制，依靠立法體系的支撐等都是京津冀一體化應借鑒的經(jīng)驗，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。

因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展需要的頂層設計出發(fā)，可組建國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組；由國務院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃；推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系；由中央及國務院統(tǒng)籌推動京津冀區(qū)域協(xié)作機制等。在此前提下，確保所有體制機制的落實，建立能在體制與機制上提供保障的綜合減災管理機構及應對突發(fā)事件的京津冀一體化管理機制。具體講，要擔負起京津冀一體化綜合減災應急跨域管理的重任，就要有創(chuàng)新性的制度保障——設立京津冀綜合減災委員會，重點指導并實施《京津冀一體化防災規(guī)劃（2015 2030）》編制，其主要使命是落實“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位，從源頭與本底缺陷上解決因“一體化”為京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾，并明確“一體化”管理的責權利。