傅帥雄：適合中國國情的十大新型城鎮(zhèn)化經驗和思路

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北京大學光華管理學院黨辦副主任 傅帥雄博士

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是不適合中國國情的。城鎮(zhèn)化的目標是什么?是為了實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，把人們生活質量的提高擺在首位。根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，迄今為止，中國城鎮(zhèn)化率已略高于50%。但根據(jù)研究中國城鎮(zhèn)化的專家的意見，中國目前的實際城鎮(zhèn)化率還不到40%。理由是：中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農民戶籍未變，身份仍是“農民”，不能同城市居民享受同等待遇;特別是涉及新生代農民工的問題，更是如此，從而選擇適合中國國情的城鎮(zhèn)化模式就更有迫切意義。以下主要介紹一下適合中國國情的新型城鎮(zhèn)化的經驗和思路。

(一)承包地流轉

農區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，通過承包地的流轉，土地的重新規(guī)劃，有效地解決了土地資源不足以及土地資源浪費等問題。承包地流轉主要有三種形式，即轉包、租賃和入股。轉包就是指承包方將部分或者全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業(yè)生產經營。租賃是指承包方將部分或者全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業(yè)生產經營。土地入股是指承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟，將土地承包經營權作為股權，入股組成股份公司或合作社等，從事農業(yè)生產經營。通過承包地的合理流轉，最終將土地集中到種植大戶、農民專業(yè)合作社以及農業(yè)企業(yè)手中，實現(xiàn)了土地的高效利用，推動農業(yè)的規(guī)?；图s化發(fā)展，為進一步釋放農村剩余勞動力，推動城鎮(zhèn)化的順利進行創(chuàng)造了重要條件。

(二)宅基地置換

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大量農民進城務工，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作的農民，通過宅基地的置換在城鎮(zhèn)換取相應的社會保障。置換的具體流程是農民進城后將宅基地交給政府，政府根據(jù)耕地增減掛鉤原則，將宅基地平整為耕地，而多出來的耕地指標，被調整為城鎮(zhèn)建設用地。同時將多出的城鎮(zhèn)用地出讓，并將這部分土地增值溢價的一部分返還給農民，換取城鎮(zhèn)的政策保障房，商品房以及相應的社會保障。通過農村宅基地的置換，一定程度上為進城務工的農民提供了穩(wěn)定的經濟保障，同時也解決了城鎮(zhèn)用地緊張問題。

(三)產權認定

承包地流轉以及宅基地置換的前提條件是要對農民的承包地使用權、宅基地使用權、農民房屋的產權進行確定。沒有產權，農民蓋的房子不能抵押，不能轉讓，甚至連出租都困難，只有農民有了產權，才能有效地保證并增加其財產性收入，其相應權益才能得到法律的保護。這樣，進城的農民可以放心將土地、房屋進行轉包、租賃或入股，在收入增加的同時，也不再擔心因沒有維權的法律憑證而使自己的權益受到侵害，解決了離開農村的后顧之憂。清楚的產權界定是市場交易的前提，2011年12月召開的中央農村工作會議已經明確提出了土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，任何人都無權剝奪。因此，在現(xiàn)階段，尊重并保障農民土地財產權，并從法律、制度層面確權、還權及維權，是城鎮(zhèn)化進程中各項工作開展的重要基礎。

(四)農業(yè)的規(guī)?；a

農村家庭土地聯(lián)產承包責任制實施以來，農民的生產積極性得到了釋放，農業(yè)生產效率不斷提高。但隨著科技的進步以及農業(yè)機械的更新，以家庭農田為單位精耕細作的農業(yè)生產方式難以適應農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，以家庭為單位的農民也難以拿出充裕的資金購買新型農業(yè)機械或對農業(yè)進行技術改良。再加上近年來受到通貨膨脹的沖擊，農業(yè)生產成本不斷上漲，農民單純靠農業(yè)生產所能獲得的收入十分有限，與城鎮(zhèn)居民的收入差距也不斷拉大。在這種條件下，有必要對現(xiàn)有的農業(yè)生產方式進行調整，以適應農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。農業(yè)現(xiàn)代化將改變過去以勞動力投入為主要生產要素的傳統(tǒng)農業(yè)生產方式，并通過規(guī)?；C械化以及技術創(chuàng)新，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向資本和技術密集型行業(yè)轉變，從而提高農業(yè)生產效率，在原有的耕地面積上獲得更多的農業(yè)產品。具體而言，農民通過農田租賃、入股等多種形式與種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)簽訂協(xié)議，交由種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)對農田進行規(guī)?；N。種植大戶、專業(yè)合作社或農業(yè)企業(yè)有資金有技術也有設備，他們通過規(guī)?；蜋C械化生產，降低了農業(yè)邊際生產成本，從而實現(xiàn)農業(yè)生產效率的提高，并獲得可觀的利潤。而農民除了定期獲得土地租金、股份紅利以外，還可以通過選擇外出務工或被聘為農業(yè)工人而獲得額外勞動報酬，實現(xiàn)了收入的增加。同時，更多的農村剩余勞動力也得到了釋放，可以參與到城鎮(zhèn)的第二或第三產業(yè)的就業(yè)中來。

(五)農村金融支持

大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農村信用社、資金互動社、小額貸款公司等農村金融服務機構，為農民自主創(chuàng)業(yè)、擴大生產規(guī)模提供必要的資金支持。當前，農民貸款難這一問題十分突出，而導致農民貸款難主要源于兩方面的原因，第一，農民可用于抵押貸款的資產十分有限，而農民的承包地、房屋由于沒有產權，因此無法進行抵押，出于風險考慮，銀行也就自然不愿放貸。即使在農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權認定，可以抵押貸款的前提下，銀行貸款也會有顧慮，要是貸款到期農民不還款，銀行又如何處理這些作為抵押品的土地和房屋?對于農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權，銀行是無權進行隨意出售的。第二，銀行對農民的信用狀況和資產情況不了解，即使要了解其成本及難度也不小，另外農民貸款多為小額貸款，收益也有限，再加上沒有一定的擔保，銀行自然不愿貸款。因此，為解決這兩方面的問題，首先可以在省、市一級成立農村產權交易中心，把到期不還的抵押品進行網上公示，吸引買主，成交后將地產和房產的交易金額直接劃到銀行抵債，解決銀行抵押品處理問題。這里需要注意的是，貸款的額度要有控制，避免農民的土地和房屋因無法還貸而直接破產和無家可歸，這里可以借鑒重慶的做法，即將部分財政扶貧款和補貼資金轉為農民信貸基金，為農民支付銀行貸款利息，轉“輸血”變?yōu)?ldquo;造血”，在減輕農民還貸壓力的同時鼓勵農民進行貸款創(chuàng)業(yè)和擴大再生產。針對第二個問題，可以成立縣一級的農村信用社擔保中心，以此作為農民和銀行之間的中介機構，調查貸款人的信用狀況、資產負債狀況并為貸款人擔保向銀行進行貸款。